Realizacja aksjologii wynikającej z ustawy zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej w dobie wirusa SARS-CoV-2

1. Wprowadzenie

Obecna rzeczywistość prawna jest uwarunkowana, poza normami wydawanymi przez ustawodawcę, prawem hierarchicznie wyższym, przyjmującym postać prawa naturalnego^[1], które rozumiane jest jako zbiór norm wynikających z faktu przynależności do gatunku homo sapiens. Prawo naturalne nakłada na podmioty prawodawcze ograniczenia w zakresie swobody legislacyjnej, które dotyczą praw podstawowych należnych człowiekowi. Uwarunkowania wewnętrzne kraju oraz wpływ czynników niedeterminowanych przez politykę państwa (pandemia, działania wojenne, a także kryzysy energetyczny) skłania prawodawcę do wydania nowego aktu prawnego albo do dostosowania prawa już istniejącego do nowej sytuacji społeczno-gospodarczej – są to dwie najważniejsze czynności oczekiwane od ustawodawcy, gdyż zignorowanie powyżej wspomnianych czynników może skutkować dużym zaburzeniem ładu społeczno-prawnego występującego nie tylko w danym kraju, ale także na arenie międzynarodowej. Najczęściej prawodawca wprowadza małe nowelizacje istniejących już regulacji prawnych, jednakże pewne sytuacje mogą wiązać się z koniecznością wydania szeregu aktów prawnych. Jedną z takich okoliczności było wykrycie wirusa SARS-CoV-2. Z powodu jego szybkiego rozprzestrzeniania się, a także negatywnych skutków społecznych związanych z wysoką zachorowalnością, kraje na całym świecie zmuszone zostały podjąć szereg działań legislacyjnych regulujących nową i dynamiczną sytuację epidemiczną. Wiele z państw należących do Unii Europejskiej, w związku z zagrożeniem wynikającym z pandemii, zaimplementowała ograniczenia praw podstawowych, wdrażając w życie szczególny reżim prawny umocowany w aktach zasadniczych państw członkowskich Unii.

W Polsce część praw naturalnych zostało zaimplementowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku^[2]. Jest to jedyny w Rzeczypospolitej Polsce akt prawny warunkujący – wpływa on w sposób jednoznaczny na kształt aktów hierarchicznie niższych, bowiem muszą być one z nim zgodne formalnie i materialnie. Zgodność ta w obecnym porządku prawnym wynika w sposób bezpośredni jak i pośredni z aksjologii konstytucyjnej, czyli z zespołu wartości zawartych w Konstytucji RP.

Zagrożenia wynikające z rozpowszechniania się wirusa SARS-CoV-2 wymusiły na ustawodawcy wprowadzanie pewnych regulacji prawnych mających na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się choroby wywołanej koronawirusem u ludzi. Normy te mogą zostać wydane po uprzednim ogłoszeniu w drodze rozporządzenia stanu zagrożenia epidemicznego bądź też stanu epidemii.

2. Definicje legalne stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii

Definicje legalne stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemicznego zawarte są w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi^[3]. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 punktu 22 tejże ustawy stan epidemii to: „Sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii”^[4]. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego opisywany jest przez wspomnianą ustawę jako: „Sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych”^[5]. Natomiast sposób ogłaszania wspominanych stanów uregulowany jest w artykule 46 wspomnianej ustawy, który także wskazuje, jakie podmioty posiadają kompetencje do wprowadzania owych stanów. Tak więc, gdy wystąpi któryś z warunków do wprowadzania wspominanych stanów na terenie województwa, to podmiotem uprawnionym do jego ogłoszenia jest wojewoda, natomiast w przypadku wystąpienia przesłanek na terenie więcej niż jednego województwa, podmiotem uprawnionym jest minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzany w Polsce 13 marca 2020 r. przez Ministra Zdrowia – Łukasza Szumowskiego – w drodze rozporządzenia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia^[6]. Przepisy zawarte we wspomnianym rozporządzeniu wprowadziły szereg regulacji ograniczających pewne aspekty życia społeczeństwa polskiego. Sytuacja panująca w kraju zobligowała Ministra Zdrowia do uchylenia wspominanego rozporządzenia i zastąpienia go nowym rozporządzeniem wprowadzającym stan epidemii^[7]. Powyżej wspomniane akty miały w głównej mierze spełniać funkcje probacji ogólnej, a przez to zapobiegać tworzeniu się sytuacji niepożądanych pośród obywateli w czasie trwania poszczególnego stanu.

Warto także zaznaczyć, iż żaden z przytoczonych stanów nie jest określony przez ustawę zasadniczą jako stan nadzwyczajny. A zatem wspomniane stany należy określić jako pozakonstytucyjne substytuty konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego. Otóż artykuł 228 Konstytucji RP wprost wskazuje, iż dopiero wprowadzenie stanu nadzwyczajnego umożliwia ograniczenie niektórych, lecz nie wszystkich, konstytucyjnych praw jednostki. Tak wiec ingerencja w owe prawa podczas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, czy też stanu epidemii, nie może być większa niż podczas trwania stanu określonego w art. 228 Konstytucji RP. Jednakże wiele aktów wykonawczych wydawanych w Polsce podczas pandemii SARS-COV-2 niejednokrotnie łamało wspomnianą zasadę, tworząc przy tym prawo niezgodne z aksjologią Konstytucji RP.

3. Ograniczenia praw konstytucyjnych podczas trwania epidemii

Aby dokładnie przeanalizować zasadność wprowadzenia ograniczeń wykraczających poza aksjologię konstytucyjną, należałoby spojrzeć na całą sytuację z perspektywy dwóch różnych grup społecznych. Jedna z nich to osoby na co dzień zajmujące się prawem lub posiadające wymaganą wiedzę o polskim porządku prawnym – dalej określani jako konstytualiści, natomiast drugą grupę tworzą socjologowie.

Przedstawiciele pierwszej z wymienionych zbiorowości automatycznie wskażą, iż nie zostały wypełnione wszystkie przesłanki dotyczące stanowienia prawa, a przez to dane ograniczenie praw konstytucyjnych jest niezgodne z wartościami wynikającymi z Konstytucji. Bazują oni na teorii o szczeblowej budowie systemu prawa przedstawionej przez Hansa Kelsena^[8], która wskazuje na istnienie norm warunkująco-zależnych, a przez to hierarchicznie uporządkowanych. Konstytucja jako akt najwyższy przyjmuje postać aktu tylko warunkującego, przez co każdy akt usytuowany niżej musi być z nią zgodny. Dodatkowo prof. dr hab. Leszek Garlicki w swoim podręczniku podkreśla, iż: „(…) zakazana jest wszelka interpretacja rozszerzająca (oparta na argumencie celowości czy uniknięcia luki w prawie) i domniemywanie kompetencji prawodawczej, bo sprzeciwiałoby się to wykonawczemu charakterowi rozporządzenia”^[9]. Tak wiec każdy argument za „szybszą” zmianą prawa nie jest akceptowalny. Dodatkowo, profesor w dalszych rozważaniach wykazał, iż: „Pomieszczenie w ustawie prawidłowo sformułowanego upoważnienia jest przesłanką wydania – przez upoważniony organ – rozporządzenia”^[10]. Jeśli zatem odpowiednia regulacja nie znajdzie miejsca w ustawie, to nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki do wydania rozporządzenia, a przez to taki akt będzie wadliwy oraz niezgodny z Konstytucją RP.

Przeciwne stanowisko reprezentuje druga z wymienionych stron. Jej przedstawiciele wskazują, iż formalne przesłanki stanowienia prawa pozostają w warunku podrzędnym wobec celu (warunku materialnego), dla jakiego dane ograniczenie praw zostało wydane. Potwierdzenie tej tezy można odnaleźć, analizując sondaż SW Research z dnia 5 kwietnia 2020 r.^[11] dla rp.pl (czyli dla serwisu internetowego tygodnika „Rzeczpospolita”) badający ocenę wprowadzonych ograniczeń wyrażoną przez obywateli. Wynika z niego, iż 81,4 procent badanych opiniuje wprowadzone przez rząd regulacje pozytywnie, co ukazuje, że obywatele nie zważają na kwestie formalne stanowienie prawa, lecz ze względu na cel, dla jakiego dane ograniczenie jest stanowione. Nie powstała jednoznaczna analiza wyniku wspomnianych badań, jednakże można wskazać kilka czynników, które na niego zapewne wpłynęły. Przyczyn tak wysoko pozytywnej oceny respondentów należy upatrywać w niskiej znajomości procesu prawotwórczego wśród obywateli, a także w powszechnym przekonaniu, iż pełna ścieżka legislacyjna może opóźniać prace, przez co może wydłużać się okres braku prawnej zmiany w danym obszarze.

Rodzi się tutaj pytanie, czy wprowadzenie niekonstytucyjnych regulacji da się uargumentować w sposób niebudzący wątpliwości? Jak można wywnioskować z artykułu 38 Konstytucji RP, ochrona zdrowia jest jednym z fundamentalnych praw wynikających z ustawy zasadniczej. To właśnie ona chroni wszystkich obywateli od niefizjologicznej śmierci w postaci eutanazji, zabójstwa, a także chroni nasciturusa^[12] przed aborcją. Konstytucyjnie zagwarantowana ochrona zdrowia może mieć dla obywateli większą wartość od wspomnianej wcześniej wolności sumienia i wyznania, przez co legaliści mogą równoważyć zasady wynikające z Konstytucji RP, wskazując przy tym, iż mimo sprzeczności między rozporządzeniem a przesłankami formalnymi wynikającymi z Konstytucji RP, taka regulacja może być dla obywateli zgodna z wartościami zawartymi w ustawie zasadniczej.

4. Ograniczenie zasady wolności sumienia

Jedną z najbardziej cenionych zasad, enumeratywnie wyliczonych w Konstytucji RP, jest wolnością sumienia uregulowana w artykule 53 Konstytucji RP. Posiada ona dużą wartość dla obywateli wynikającą z faktu, iż dotyczy ona swobody w sferze duchowej jednostki, przy znikomej ingerencji bodźców tworzonych przez państwo. Zasada ta wskazuje nie tylko na wolność wyznania danej religii, ale także na wolność do jej nie wyznawania^[13]. Ponadto pozwala edukować dzieci zgodnie z przekonaniami rodziców oraz kategorycznie zabrania dyskryminacji z powodu wyznawania, bądź niewyznawania, danej religii. Racjonalny ustawodawca, mając na celu zachowanie cech etnicznych oraz środowiskowych, umożliwił limitację tego prawa tylko w drodze ustawy i tylko przy usprawiedliwionej przesłance. Sam fakt wprowadzenia stanu wyjątkowego nie jest jedynym, wystarczającym warunkiem do ograniczenia wspomnianego prawa.

W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. zaimplementowano ograniczenie zasady wolności sumienia polegające na zawężeniu możliwości partycypacji w danej formie kultu religijnego do 50 osób^[14], a po nowelizacji^[15] wprowadzono dalsze ograniczenia umożliwiające tylko pięciorgu wiernym uczestnictwo w obrzędach religijnych. Ograniczenia te nie obejmowały osób, które określoną formę kultu religijnego sprawowały. Wprowadzone przedmiotowe regulacje z perspektywy formalno-prawnej zostały wydane bez odpowiednio przyznanej kompetencji, gdyż ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie zawiera wprost wyrażonej delegacji ustawowej do wprowadzenia takiego ograniczenia. Dodatkowo art. 53 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na kolejną przesłankę formalną, a mianowicie, iż wprowadzenie ograniczenia wspominanych wolności jest możliwe tylko i wyłącznie w ustawie. Wprowadzenie takiego ograniczenia w innych aktach jest niezgodne z Konstytucją, a przez to także z jej aksjologią. Co prawda ograniczenie ilości wiernych wprowadzone zostało dla ochrony obywateli przed zagrożeniem szybkiego rozprzestrzeniania się wirusa, jednakże czy jest to argument wystarczający, aby przy stanowieniu prawa móc pominąć wszystkie kwestie formalne?

Ograniczenia w zakresie możliwości uczestniczenia w uroczystościach religijnych są sprzeczne z umową międzynarodową zawartą między rządem Polskim a Stolicą Apostolską. Konkordat jest aktem hierarchicznie wyższym w hierarchii aktów prawnych niż ustawa czy rozporządzenie. Konstytualiści wskazują, iż organ prawodawczy nie tylko przekroczył tym samym swoje kompetencje, lecz także wprowadził uregulowania, które są niezgodne z art. 8 Konkordatu^[16] wskazującym, iż: „Rzeczpospolita zapewnia Kościołowi katolickiemu wolność w sprawowaniu kultu”^[17]. Dodatkowo naruszono nie tylko prawo zawarte w artykule 53 ust. 6 Konstytucji RP: „Nikt nie może być zmuszany do uczestniczenia ani do nieuczestniczenia w praktykach religijnych.”^[18], a także zasadę niedyskryminacji, gdyż ograniczenie polega na ustalonym odgórnie limicie osób biorących udział w wydarzeniu religijnym, przez co obywatele posiadający tę samą cechę relewantną (wierzący i praktykujący) w efekcie nie posiadają takich samych praw. Również zakres podmiotowy egzekwowania sankcji prawnych może budzić wątpliwość w sytuacji, gdy liczba osób uczestniczących w danej formie kultu religijnego przekroczy ustalony, górny limit. Czy faktycznie do odpowiedzialności mają być pociągnięci wszyscy uczestnicy, czy tylko ich część lub może jedynie osoba, która daną formę kultu religijnego sprawowała? Podkreślić należy również, że nieokreślone zostały wytyczne dotyczące sposobu, w jaki organy wyznaczone do kontroli mają weryfikować prawnie dopuszczoną do udziału w kulcie publicznym liczbę osób.

5. Regulacje dotyczące sposobu przemieszczania się

Analiza wprowadzonych regulacji prawnych dotyczących sytuacji pandemii obejmuje problematykę ograniczenia swobody przemieszczania się, co de facto sprowadza się do ograniczenia podstawowej wolności obywatelskiej. Ograniczenie to zostało wprowadzone art. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. wskazując w swym literalnym brzmieniu, iż „W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze(…)”^[19]. Należy wskazać, iż w tym przypadku zostało przekroczone ustawowe upoważnienie, gdyż akt prawny zawierający delegację wskazuje wprost, iż uprawnia ona tylko do: „Czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się”^[20]. Wprowadzono zatem ograniczenie praw obywatela bez odpowiedniej kompetencji prawnej, gdyż określony sposób przemieszczania się nie jest tożsamy z całkowitym zakazem. Ponadto ograniczenie przemieszczania się jest sprzeczne z art. 52 Konstytucji RP zapewniającym wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Same przesłanki materialne nie usprawiedliwiają tak restrykcyjnych decyzji wprowadzonych we wspominanym rozporządzeniu przez Rade Ministrów. Dodatkowo regulacja zawarte w art. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. dopuszcza przemieszczanie się podmiotów dojeżdżających do miejsc wykonywania czynności zawodowych. Taka regulacja nie tylko jest niekonstytucyjna, ale również nie ma nic wspólnego ze sprawiedliwością społeczną, gdyż obywatele powołujący się na czynności zawodowe są w stanie wykorzystywać takiego prawa do celów prywatnych.

Również art. 18 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii^[21], w którym jest mowa o zakazie poruszania się osób małoletnich bez nadzoru osoby trzeciej do tego uprawnionej, budzić może kontrowersje. Mianowicie ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi nie udziela kompetencji do wprowadzenia tak szerokich regulacji ingerujących w konstytucyjne prawo do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami. Zatem wprowadzone regulacje nie tylko przekraczają kompetencje, ale także w znaczny sposób ograniczają prawa osób małoletnich do swobodnego przemieszczania się, ale także dodają nowe, nieokreślone w innych aktach obowiązki dotykające w szczególności opiekunów prawnych, gdyż nie budzi wątpliwości fakt, iż sposób oraz forma spędzenia wolnego czasu leży w gestii rodziców odpowiedzialnych do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami. Tak więc wspominane regulacje w sposób oczywisty są niezgodne z aksjologią wynikającą z Konstytucji RP, gdyż prawodawca nie tylko przekroczył swoje kompetencje, ale także wprowadził regulacje pozostające w sprzeczności z artykułami ustawy zasadniczej Rzeczpospolitej Polskiej.

6. Regulacje dotyczące ograniczenia korzystania z terenów zieleni

Dodatkowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r.^[22] zawarto czasowy zakaz wchodzenia do lasów, argumentując to nierozsądnym zachowaniem części społeczeństwa. Takie uzasadnienie ograniczenia praw wolnościowych jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Obywatele do czasu wprowadzenia stanu wyjątkowego winni mieć możliwość poruszania się poza terenem zamieszkania, a także posiadać swobodę odpoczynku na terenie rekreacyjnym i w ograniczonym stopniu zurbanizowanym. Dodatkowo kontakt z naturą mógłby pomóc społeczeństwu w przezwyciężeniu stanów depresyjnych, czy też w ogólnym odprężeniu tak cennym w dobie nieustannego strachu przed wirusem.

Również w tym przypadku prawodawca przekroczył kompetencje, wprowadzając wspomnianą regulację bez odpowiedniej kompetencji wyrażonej w ustawie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż w innych regulacjach spełniano warunek materialny wyrażony w konstytucji lub ustawie, przez co część społeczeństwa mogła zaakceptować niekonstytucyjne regulacje. Zgodnie z aktualnie obowiązującą legislacją jedynymi podstawami, enumeratywnie wyrażonymi w art. 26 ust. 3 ustawy o lasach^[23], do wprowadzenia okresowego zakazu wstępu do lasu są:

1. wystąpienie zniszczenia albo znacznego uszkodzenia drzewostanów lub degradacja runa leśnego;
2. wystąpienie dużego zagrożenia pożarowego;
3. wykonywanie zabiegów gospodarczych związanych z hodowlą, ochroną lasu lub pozyskaniem drewna^[24].

Warto także wskazać, iż wspominany artykuł wprost i w sposób jednoznaczny określa podmiot uprawniony do wprowadzenia takiego obostrzenia – jest nim osoba nadleśniczego. Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 11 grudnia 2018 r.^[25] wskazał na warunki temporalne, wyjaśniając, iż obostrzenie dotyczące wchodzenia do lasów nie może być inne niż okresowe, gdyż w przeciwnym razie ów zakaz nie mieściłby się w granicach kompetencji wyrażonej w ustawie. W kolejnym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. Sąd Najwyższy potwierdził regułę dotyczącą wspominanych warunków temporalnych, dodatkowo zwracając uwagę na fakt, iż żaden inny podmiot oprócz nadleśniczego nie może wprowadzać obostrzeń polegających na zamknięciu terenów leśnych^[26].

7. Regulacje dotyczące obowiązkowej kwarantanny

Również art. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.^[27] dotyczący obowiązkowej, czternastodniowej kwarantanny należy uznać za przepis sprzeczny z wartościami wynikającymi z Konstytucji RP, choć niewątpliwie prawdą jest, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19^[28] umożliwiła wprowadzenie obowiązkowej kwarantanny. Jednakże Minister Zdrowia przekroczył swoje kompetencje prawodawcze, gdyż zgodnie z ustawą o zwalczaniu chorób zakaźnych^[29] podmiotem upoważnionym do wdrożenia takowych obostrzeń jest organ kolegialny określany jako Rada Ministrów, a nie tylko jeden z ich przedstawicieli. Dodatkowo zgodnie z artykułem 31 Konstytucji RP, który w swym literalnym brzmieniu wprost wskazuje, iż: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”^[30]. Tak więc Minister Zdrowia nie tylko przekroczył kompetencję wyrażoną w ustawie, co może wskazywać na nieskuteczność instytucji delegacji ustawowej wobec prawodawcy, który winien być związany aktami hierarchicznie wyższymi. Wątpliwości może budzić fakt, iż tak wadliwie stworzone prawo może obowiązywać przez długi czas, w tym przypadku było to 11 dni, podczas których obywatele byli związani prawem źle wydanym. Wspomnieć należy, iż usunięcia wspomnianego przepisu dokonał ten sam podmiot, który go wydał^[31]. Fakt ten budzi pewne zastrzeżenia wobec organów sprawujących kontrolę nad procesem legislacyjnym, gdyż dla takiej regulacji nie stwierdzono nieważności ex tunc, a tylko dany akt uchylono. Skutkiem takiego działania jest sytuacja, w której obywatele zobligowani byli do odbycia całej kwarantanny, w efekcie czego naruszono ich konstytucyjne prawa wolnościowe.

Wspomniane przekroczenie kompetencji jest również niezgodne z aksjologią wynikającą z Konstytucji RP, a konkretnie z artykułem 92 ustawy zasadniczej. Przepis ten określa kwestie formalne wydawania rozporządzeń, które dotyczą organów upoważnionych do jego wydania, materię oraz zawiera wytyczne dotyczące materii, jaką może zawierać akt prawny rangi rozporządzenia. Tak więc jeśli podmiot upoważniony do wydania rozporządzenia przekroczy materię, którą miał uregulować, to w takim przypadku ów akt prawny jest wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a wobec tego może być uznany za posiadający wady formalne i w efekcie nieważne. Taka sytuacja ukazuje, że przy tworzeniu prawa można zignorować wspomniany przepis konstytucyjny, pomijając przy tym całą hierarchię aktów prawnych zawartą w Konstytucji RP, ale także uderza w zasadę demokratycznego państwa prawa. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 10 maja 1994 r.^[32] jasno stwierdził, iż kompetencje danego organu muszą wyraźnie wynikać z przepisu prawnego, a jeżeli taka regulacja nie wystąpi, to danej kompetencji nie należy domniemywać.

Podsumowując, jeżeli akt prawny zostanie wydany w opisany powyżej, wątpliwy sposób, to nie tylko wzbudzi on uzasadnioną obawę dotyczącą jego legalności, ale także będzie aktem bardzo łatwym do obalenia na drodze sądowej.

8. Regulacje odnoszące się do edukacji

Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 w sposób jednoznaczny wskazuje, iż: „Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa.”^[33]. Z artykułu tego wynika prawo do nauki, ale także skorelowany z nim obowiązek nauki przez osoby małoletnie w rozumieniu kodeksu cywilnego. Paragraf 3 i 4 wspominanego artykułu wymaga od organów państwowych zapewnienia powszechnego i równego dostępu do nauki. Jednakże zamknięcie szkół podstawowych i szkół średnich w związku z pandemią wirusa SARS-CoV-2 wymusiło wprowadzenie nauki zdalnej, co w dużej mierze wprowadziło kolejny prawnie nieokreślony obowiązek na opiekunów prawnych zapewnienia odpowiednich warunków dydaktycznych (komputer, dostęp do Internetu, opłaty za prąd podczas nauki zdalnej) na opiekunów prawnych. Nauka w formie zdalnej charakteryzuje się tym, iż wymaga od nauczyciela, jak i od ucznia, posiadania komputera oraz nielimitowanego dostępu do Internetu. Zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego z 2019 r. dostępu do Internetu wówczas nie posiadało 13,3% gospodarstw domowych. Sytuacja rysuje się analogicznie także w przypadku komputerów – 16,9% gospodarstw domowych takiego urządzenia nie miało^[34]. Przedstawione dane statystyczne sugerują, iż z powodu wprowadzonych ograniczeń co najmniej 13% uprawnionych do bezpłatnego nauczania nie mogło skorzystać z przysługującego im prawa, gdyż nie posiadało niezbędnego sprzętu. Ponadto, w przypadku osoby, która nie ukończyła jeszcze 18 roku życia, a która nie może z przyczyn technicznych uczestniczyć w edukacji zdalnej, dochodzi do sytuacji naruszenia prawa, a konkretnie osoba ta nie wykonuje obowiązku szkolnego.

W okresie pandemii rząd wprowadził doraźne regulacje minimalizujące negatywne skutki wdrożonych przez siebie ograniczeń, m.in. przyznano nauczycielom dofinansowanie w wysokości 500 zł za zakup sprzętu komputerowego, z kolei najbiedniejszym uczniom umożliwiono wypożyczanie laptopów. Jednakże najważniejszy problem, a mianowicie powszechny dostęp do szerokopasmowego Internetu dla uczniów i nauczycieli nie został zagwarantowany.

Ponadto, należy zauważyć, że potencjalne, lecz też bardzo realne, zagrożenie płynące z nauki zdalnej to znacznie niższy poziom wiedzy uzyskiwany przez uczniów. Problem ten ma być rozwiązany poprzez wprowadzenie nowych kryteriów egzaminowania obowiązujących uczniów klas ósmych szkół podstawowych oraz maturzystów. Jest to niezgodne z zasadą równości, w której osoby z dwóch różnych roczników posiadające tę samą wiedzę, będą w różnej sytuacji punktowej podczas procesu rekrutacji.

Tak więc realizację wartości, wynikających z aksjologii Konstytucji RP także w tym względzie należy ocenić negatywnie, gdyż nie tylko ograniczono prawa jednostki, ale także uniemożliwiono obywatelom wykonanie obowiązku wynikającego z Konstytucji RP.

9. Sankcje wprowadzone podczas stanu epidemii

Sankcja wprowadzona w art. 15zzzn. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw^[35] uprawnia enumeratywnie wymienione podmioty do nałożenia sankcji w formie decyzji do wysokości 30 000 zł. Tak wysokie, kwotowe ustalenie sankcji nie są zgodne z zasadą humanitaryzmu wynikającą z analogii legis z kodeksu karnego^[36]. Kara te może być nieproporcjonalna do sytuacji społecznej występującej u konkretnego podmiotu, a przez to może dochodzić do niemożności wyegzekwowania owych sankcji. Również biorąc pod uwagę względy historyczne, można wskazać przykłady, gdzie zbyt surowe sankcje w znikomym stopniu wpływały na respektowanie reguł prawnych, tj. warunków determinowanych przez prewencje ogólną^[37]. Warto podkreślić, iż sankcje są w sposób wynikowy połączony z określoną regulacją. Jednakże aby sankcje były efektywne, to dane obostrzenia muszą być stworzone zgodnie z zasadami prawodawstwa. Jeżeli wadliwe restrykcje będą wprowadzone do systemu prawnego ze względu na ich wątpliwą delegację ustawową lub, co gorsze, sprzeczność z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, to owa nieprawidłowość umożliwi w dość prosty sposób obalanie argumentów uzasadniających nałożenie danej sankcji. Taka sytuacja może wywołać nie tylko nieprzestrzeganie przez społeczeństwo nowo powstałego prawa (tzw. obywatelskie nieposłuszeństwo), ale także zmniejszenie zaufania dla instytucji nie tylko stanowiącej prawo, ale także dla podmiotów je stosujących.

Dodatkowo art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej w swym literalnym brzmieniu wprost wskazuje, iż: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Tak więc osoby, które przez wspominane regulacje poniosłyby szkodę, mogłyby nie tylko uchylić się od nałożonych sankcji, ale także skorzystać z prawa do odszkodowania, gdyż, jak zostało wykazane powyżej, zarówno rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. posiadają regulacje niezgodne z Konstytucją RP, a przez to są aktami niezgodnym z prawem hierarchicznie wyższym.

10. Ocena wprowadzonych regulacji pod względem aksjologii zawartej w Konstytucji

Wykonanie aksjologii wynikającej z Konstytucji RP^[38] zarówno w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. pod względem materialnym można uznać za poprawne, natomiast kwestie formalne zostały przez prawodawcę w dużym stopniu zignorowane. Wielu praktyków mogłoby stwierdzić, iż skoro główny cel został wykonany, to rozporządzenie należy ocenić w sposób pozytywny. Jednakże nie powinno się w ten sposób analizować zagadnień prawnych, a tym bardziej prawodawstwa. Podczas stanowienia prawa wymagane jest spełnienie przesłanek formalnych oraz materialnych, a niedopełnienie choćby jednej z nich jest już odstępstwem, które nie powinno wystąpić. Zwrócić uwagę należy także na instytucje biorące udział w procesie legislacyjnym, gdyż decydującą rolę pełnią tutaj posłowie z partii, która posiada większość sejmową oraz z której to pochodzi obecny Prezydent RP. Takie okoliczności sprawiają, że pozorne wydaje się być twierdzenie, że wynikająca z artykułu 10 Konstytucji RP zasada trójpodziału władzy^[39] jest aktualnie realizowana. Obecne uwarunkowania sceny politycznej w Polsce dają prawo jednemu ugrupowaniu do stanowienia prawa zgodnie z własnymi przekonaniami. Może to przyczyniać się do tworzenia prawa nieefektywnego, obarczonego błędami w momencie publikacji, wymagającego kilku bądź kilkunastu nowelizacji w krótkim okresie, a także sprzecznego z ustawą zasadniczą. Kolejnym zagrożeniem jest orzekanie o zgodności z Konstytucją RP nowych i nowelizowanych aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny, w którym sędziowie zostali wybrani z rekomendacji partii, mającej większość sejmową. Natomiast należy zauważyć, że pozytywnym aspektem wynikającym z obecnego układu sił politycznych jest sprawność i terminowość procesu legislacyjnego.

Wskazane, w powyższym akapicie uwarunkowania polityczne, to akty prawne takie jak: rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego z dnia 13 marca 2020 r., jego późniejsze nowelizacje^[40] oraz rozporządzenie Rady Ministrów^[41] należy ocenić negatywnie w świetle aksjologii wynikającej z ustawy zasadniczej. Sposób wprowadzenia owych regulacji oraz ich umocowania może być postrzegany jako zamach na podstawowe prawa wolnościowe, co w konsekwencji może być przyczynkiem do osłabienia zaufania obywateli do podstaw praworządności państwa, na skutek utraty równości jednostek cechujących się tą samą cechą relewantną wobec prawa. Należy wszakże pamiętać, iż wprowadzając ograniczenia wobec jednostek, oprócz wskazania wymogów sytuacyjnych, prawodawcy muszą przestrzegać także z zasady wynikającej z prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady proporcjonalności^[42]. Nie może być tak, iż określona restrykcja będzie nakładała dotkliwe ograniczenia konstytucyjnych praw, a wprowadzenie jej będzie przynosić bardzo znikome skutki. Każde prawo ingerujące w życie obywateli, a tym bardziej w aspekty konstytucyjnych praw wolnościowych powinno być poddane etyce złotego środka. Wtedy i tylko wtedy można zachować proporcje miedzy wprowadzanymi regulacjami, a ingerencją w konstytucyjne prawa, a przez to nie wprowadzać regulacji zbyt surowych, ponieważ jak było stwierdzone w powyższych akapitach takie regulacje nie przynoszą pozytywnych skutków, a mogą prowadzić do społecznego buntu czy też nieposłuszeństwa.

Dalsza zmiana prawa, która pomija przesłanki formalne i materialne może powodować naruszanie zasady demokratycznego państwa prawa, a co należy przez to rozumieć nastąpi powrót do modelu państwa policyjnego, w którym zasady konstytucyjne będą ustalane dowolnie przez obóz rządzący. Należy wszakże pamiętać, iż to właśnie suweren powinien zwracać uwagę na zachowanie prawodawcy sprzeczne z najwyższym hierarchicznie aktem prawnym Rzeczpospolitej Polski. Powszechna bierność obywateli może być przyczynkiem do utraty całej praworządności, a przy tym wartości wyrażonej w artykule 4 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, iż: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”.