Kultura Prawna, 2024
DOI: TBC

Opinia prawna w przedmiocie zgodności z prawem rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (wersja z dnia 30 września 2024 r.)

Łukasz Bernaciński


Wprowadzenie

Dnia 26 lipca 2024 r. Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach[1]. W akcie tym § 2 ust. 1 zmienianego rozporządzenia otrzymał nowe brzmienie, a ponadto dodano ust. 1a–1e. Tym samym naruszono przeszło trzydziestoletni konsensus w sprawie zasad organizacji lekcji religii w szkole[2]. Kolejny projekt rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach opublikowany został 30 września 2024 r.

Niniejsza opinia prawna dotyczy ostatniego z wymienionych dokumentów w wersji z dnia 30 września 2024 r. (numer w wykazie prac legislacyjnych Ministra Edukacji – 38)[3]. Przewiduje on, począwszy od września 2025 r., ograniczenie liczby lekcji religii do jednej tygodniowo[4] oraz narzucenie dyrektorom szkół obowiązku umieszczania zajęć z religii lub etyki przed obowiązkowymi zajęciami edukacyjnymi w danym dniu lub po zakończeniu tych zajęć. Oprócz tego w projekcie doprecyzowano, że zasady dotyczące organizowania nauki religii i etyki w grupie międzyoddziałowej lub grupie międzyklasowej będą stosowane w przypadku organizacji nauki religii lub etyki w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym punkcie katechetycznym.

I. Dodanie ustępu 3a w § 2 Rozporządzenia

1. Projektowana zmiana dotyczy modyfikacji zasad organizowania nauki religii i etyki w grupie międzyoddziałowej lub grupie międzyklasowej. Zgodnie z Projektem w przypadku organizowania nauki religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym punkcie katechetycznym oraz w przypadku ustalania przez różne organy prowadzące szkoły, w drodze porozumienia, zasad prowadzenia grup międzyszkolnych lub pozaszkolnych punktów katechetycznych, odpowiednio stosuje się przepisy § 2 ust. 1c–1e rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach[5]. Powyższa zmiana rozciąga się na zajęcia religii prowadzone w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym punkcie katechetycznym dzieci z różnych poziomów nauczania i prowadzenia dla nich zajęć zgodnie z jednym, wybranym programem nauczania.

2. Należy w tym miejscu przypomnieć treść przedmiotowych przepisów wprowadzonych w § 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 26 lipca 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U poz. 1158) zmieniającego rozporządzenie z dniem 1 września 2024 r., które to rozporządzenie zmieniające zostało poddane kontroli konstytucyjności na wniosek pierwszej prezes Sądu Najwyższego[6]. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie zabezpieczające[7], w którym zawiesił stosowanie tego aktu prawnego.

3. Zgodnie z § 2 ust. 1c w szkole podstawowej grupa międzyklasowa, może obejmować uczniów klas I–III albo IV–VI, albo VII i VIII. Ustęp 1d stanowi, że liczba wychowanków w grupie międzyoddziałowej w przedszkolu nie może przekraczać 25 dzieci. Liczba uczniów w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej w szkole nie może przekraczać 28, a w przypadku grupy międzyoddziałowej lub międzyklasowej obejmującej uczniów klas I–III szkoły podstawowej – 25 osób. Natomiast ust. 1e głosi, że liczba wychowanków w grupie międzyoddziałowej albo uczniów w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej obejmujących wychowanków albo uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, nie może przekraczać odpowiednio:

1) maksymalnej liczby dzieci i uczniów, w tym maksymalnej liczby dzieci i uczniów niepełnosprawnych, w oddziale przedszkola integracyjnego, oddziale integracyjnym w przedszkolu ogólnodostępnym, oddziale szkoły integracyjnej i oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej;

2) maksymalnej liczby dzieci niepełnosprawnych w oddziale przedszkola specjalnego i oddziale specjalnym w przedszkolu ogólnodostępnym;

3) maksymalnej liczby uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w oddziale szkoły specjalnej i oddziale specjalnym w szkole ogólnodostępnej – określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 111 Prawa oświatowego[8].

4. Umożliwienie prowadzenia zajęć religii w grupach międzyklasowych rodzi istotne trudności praktyczne. Wszystkich wariantów uciążliwości nie sposób omówić, lecz istotne jest pokazanie przynajmniej niektórych praktycznych problemów. Przykładowo prowadzenie grupy międzyklasowej złożonej z uczniów klas 1–3 według programu klasy pierwszej (a następnie drugiej i trzeciej w kolejnych latach) zapewni harmonijny rozwój uczniom najmłodszym, lecz skaże uczniów klas drugich i trzecich na powtarzanie materiału, a ostatecznie na przejście do grupy międzyklasowej złożonej z uczniów klas 4–6 z pominięciem wiedzy z klasy trzeciej. Co więcej, może się okazać, że w nowej grupie międzyklasowej realizowany będzie program klasy piątej albo szóstej, co zmusi czwartoklasistów do nauki treści niedostosowanych do ich wieku pozostających z dwu- lub trzyletnią luką wiedzy z klas trzeciej i czwartej (ewentualnie także piątej)[9]. Taka organizacja zajęć religii stanowi jaskrawy przykład dyskryminacji tych zajęć, które notabene jako jedyne mają konstytucyjną gwarancję ich organizacji w szkole (art. 53 ust. 4 Konstytucji RP[10]). Ponadto taka – faktycznie rzecz ujmując – dezorganizacja zajęć religii narusza prawa ucznia w postaci prawa do nauki, do podmiotowego traktowania w procesie dydaktycznym, a także do swobody myśli oraz przekonań światopoglądowych i religijnych.

5. Szczególną uwagę należy zwrócić na niezgodność powyższego rozwiązania z art. 96 Prawa oświatowego, który stanowi, że łączenie klas[11] ma mieć charakter wyjątkowy, a nie stać się w jakimś zakresie zasadą[12]. Ponadto przepis wskazuje enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie umożliwia łączenie klas. Są to utrudnienia organizacyjne spowodowane szczególnie trudnymi warunkami demograficznymi lub szczególnie trudnymi warunkami geograficznymi. Te pierwsze doktryna rozumie jako np. bardzo małą liczbę dzieci na danym terenie. Drugie zaś tłumaczy przykładowo jako występowanie ukształtowania terenu uniemożliwiającego organizację lub znacznie ograniczającego możliwości organizacji nauczania w szkołach zbiorczych tak, że organ prowadzący musi utrzymywać sieć szkół z bardzo małymi oddziałami szkolnymi albo nie ma wystarczających kadr, co wynika z braku na danym obszarze nauczycieli specjalności odpowiedniej do prowadzenia danego rodzaju zajęć[13]. Tworzenie grup łączonych możliwe jest jedynie w oparciu o kryteria ustawowe i powinno abstrahować od jakichkolwiek innych racji[14]. Wątpliwości w świetle art. 111 pkt. 9 Prawa oświatowego może budzić także regulowanie bez wyraźnego upoważnienia dla Ministra Edukacji odbywania zajęć dobrowolnych (a nie obowiązkowych)[15] w klasach łączonych. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że bezpodstawne uznanie, iż nauka religii winna być organizowana w grupie międzyklasowej bez uwzględnienia dojrzałości i rozwoju dziecka, jest sprzeczne z realizacją celu systemu oświatowego polegającego na zapewnieniu prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów opisanych w art. 1 pkt. 1 i 5 Prawa oświatowego. Skoro zatem przepisy § 2 ust. 1c–1e są niezgodne z aktami wyższego rzędu, rozszerzanie ich obowiązywania na kolejne formy organizacji nauki religii lub etyki (por. projektowane zmiany w § 3 ust. 2 Rozporządzenia) należy uznać za niedopuszczalne i w efekcie zaniechać wprowadzania projektowanej zmiany.

II. Zmiana brzmienia § 8 Rozporządzenia

6. Obecnie, zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia, nauka religii odbywa się w szkołach w wymiarze dwóch godzin lekcyjnych tygodniowo. Wymiar ten może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych. Z kolei tygodniowy wymiar godzin lekcji etyki ustala dyrektor szkoły (§ 8 ust. 2). Wymiar ten musi wynosić co najmniej jedną godzinę, lecz godzin może być więcej. Szkoła ma w tym zakresie swobodę. Skutkiem wprowadzenia projektowanej zmiany będzie redukcja liczby godzin lekcji religii o połowę oraz pozbawienie dyrektorów szkół swobody w decydowaniu o liczbie godzin lekcji etyki w ramach tygodniowego rozkładu zajęć.

7. W uzasadnieniu Projektu[16] wskazano, że zamiar zmniejszenia wymiaru godzin lekcji religii w szkołach wynika z potrzeby ujednolicenia tygodniowego wymiaru godzin nauki religii i etyki. Sposobem na osiągnięcie tego celu ma być określenie ilości godzin nauczania zarówno religii, jak i etyki w wymiarze jednej godziny lekcyjnej tygodniowo. Wbrew twierdzeniom projektodawcy potrzeba taka jednak obiektywnie nie występuje.

8. Wyraźnie pokrzywdzoną grupą przez projektowane zmiany będą nauczyciele religii. Jak wskazano w Ocenie Skutków Regulacji[17] spośród 30 431 nauczycieli religii i etyki 9400 etatów w 2025 r., a maksymalnie 11 100 etatów, dla nauczycieli religii zostanie zlikwidowane. Oznacza to zwolnienie nawet 1/3 nauczycieli religii w wyniku zmian wprowadzanych w Projekcie – akcie podustawowym, który nie podlega rozbudowanemu mechanizmowi zmian legislacyjnych charakterystycznemu dla nowelizacji ustawowych wymuszającemu namysł nad zmianami, zgodę większości reprezentantów Narodu zasiadających w parlamencie, a pośrednio także akceptację społeczną.

9. Ponadto cel w postaci ujednolicenia tygodniowego wymiaru godzin nauki religii i etyki, tak aby każdy uczeń miał możliwość pobierania nauki religii i etyki w takim samym wymiarze, mógłby zostać osiągnięty w odmienny niż projektowany sposób – np. poprzez wprowadzenie regulacji przewidującej, że organizacja lekcji etyki następuje w wymiarze nie niższym niż wymiar lekcji religii w danej szkole. Oczywiście można byłoby również ustalić wymiar godzinowy lekcji etyki na poziomie dwóch godzin tygodniowo, który to wymiar mógłby być zmniejszony np. za zgodą rady rodziców, czyli analogicznie do przypadku zmniejszenia wymiaru lekcji religii z dwóch godzin tygodniowo do jednej za zgodą władz kościołów i innych związków wyznaniowych. Oznacza to, że projektowaną zmianę należy uznać za niekonieczną, a wybór akurat tej metody osiągnięcia celu za nieuzasadniony. Wobec powyższego od projektowanej zmiany należy odstąpić.

III. Dodanie § 8a do Rozporządzenia

10. Projektowany § 8a stanowi o nałożeniu obowiązku umiejscowienia w planie lekcji godzin religii oraz etyki przed obowiązkowymi zajęciami edukacyjnymi danego dnia albo po tych zajęciach. Projektowane zmiany mają zatem na celu umożliwienie szkołom takiej organizacji lekcji religii lub etyki, by nie tworzyć tzw. okienek tym osobom, które nie życzą sobie edukacji w zakresie wartości wyznawanych przez większość społeczeństwa.

11. Autorzy projektu argumentują, że taka zmiana poprawi sytuację uczniów nieuczestniczących w zajęciach religii lub etyki, którzy mieli do tej pory wymuszoną przerwę pomiędzy obowiązkowymi zajęciami w ciągu dnia nauki. Za nietrafiony uznać należy argument przytoczony w uzasadnieniu Projektu, jakoby uczniowie nieuczęszczający na te zajęcia byli w gorszej sytuacji w porównaniu do pozostałych uczniów. Korzyść dla osób nieuczestniczących w lekcjach religii czy etyki polega przede wszystkim na braku dodatkowych, dobrowolnych zajęć oraz na mniejszej ilości wiedzy do przyswojenia czy otrzymaniu dodatkowego czasu odpoczynku lub nauki w ciągu dnia. Sytuacja uczniów nieuczęszczających na religię lub etykę jest oczywiście lepsza w tym sensie, że mają mniej obowiązków (jeden przedmiot mniej), a uczniowie, którzy decydują się na udział w nieobowiązkowych zajęciach, robią to, zdając sobie sprawę z dodatkowego trudu związanego nie tylko z nauką czy przygotowaniem do wybranych zajęć, ale też z organizacją całego procesu ich edukacji – także poza szkołą.

12. Zauważyć przy tym należy, że Ministerstwo Edukacji Narodowej nie dysponuje statystykami na temat liczby uczniów uczęszczających na zajęcia religii lub etyki, w których proponowane zmiany uderzą. W Ocenie Skutków Regulacji wskazano, że w systemie informacji oświatowej nie są gromadzone informacje w tym zakresie. Tym samym nie jest także znana liczba uczniów nieuczestniczących w zajęciach z religii lub etyki, będących „pokrzywdzonymi”, według autorów projektu, obecnymi rozwiązaniami.

13. Statystyki dotyczące ilości uczniów uczęszczających na lekcje religii prowadzi jednak Komisja Wychowania Katolickiego Konferencji Episkopatu Polski. Z danych dotyczących roku szkolnego 2022/2023 wynika, że w skali całego kraju na zajęcia religii uczęszczało 80,33% uczniów. Należy przy tym zauważyć, że są szkoły, w tym np. szkoły katolickie, w których frekwencja uczęszczania na lekcję religii wynosi 100%. Jeśli doliczyć do tego uczniów zapisanych na etykę oraz na religię innych wyznań, a także uczniów uczęszczających do szkół, w których lekcje religii lub etyki są organizowane na początku lub na końcu zajęć (obecnie dyrektorzy mają taką możliwość), to może się okazać, że uczniów nieuczęszczających ani na religię, ani na etykę mających okienka pomiędzy obowiązkowymi zajęciami jest zaledwie kilka procent w skali całego kraju[18].

14. Wprowadzenie obowiązku organizowania religii lub etyki przed lub po obowiązkowych lekcjach może natomiast spowodować, że zdecydowanie większa część uczniów chcących uczęszczać na te zajęcia, będzie miała wymuszone godzinne lub nawet kilkugodzinne okienka pomiędzy zajęciami religii lub etyki, które będą odbywały się we wczesnych godzinach porannych lub późnych popołudniowych, a obowiązkowymi zajęciami edukacyjnymi danego dnia. Sytuacja taka może mieć miejsce szczególnie w przypadku łączenia w grupy międzyoddziałowe lub międzyklasowe uczniów różnych klas lub oddziałów, w których lekcje rozpoczynają się i kończą o różnej porze. Projekt nie przewiduje bowiem, że organizowanie zajęć religii lub etyki miałoby się odbywać bezpośrednio przed oraz bezpośrednio po obowiązkowych zajęciach. Ponadto projektodawca nie wziął pod uwagę praktyki odwoływania pierwszych lub ostatnich lekcji, w sytuacji nieobecności nauczyciela i braku możliwości jego zastępstwa przez osobę, która mogłaby poprowadzić zajęcia z danego przedmiotu. W takiej sytuacji uczniowie uczęszczający na zajęcia z religii lub etyki mieliby dodatkowe okienka spowodowane bezpośrednio projektowaną regulacją. Oznacza to, że przedmiotowa zmiana doprowadzi do być może mniejszej ilości okienek dla uczniów unikających zajęć odnoszących się do uniwersalnych wartości, a doprowadzi do zwiększania ilości okienek uczniów pragnących poszerzać swą wiedzę w omawianym obszarze. Prowadzi to zatem do pogorszenia sytuacji znacznie większej liczby uczniów niż tej, której sytuacja się pod pewnym tylko, a nie całościowym, względem polepszy (w myśl argumentacji projektodawcy) i jest jaskrawym przejawem dyskryminacji grupy uczniów wyodrębnionej według kryterium wyboru dobrowolnych zajęć z religii lub etyki.

15. Ułożenie w planie lekcji religii lub etyki przed albo po zajęciach obowiązkowych w zestawieniu z możliwością łączenia oddziałów lub klas doprowadzi do dyskryminacji uczniów ambitniejszych, którzy chcą brać udział w tychże dodatkowych lekcjach (w tym także obu tych przedmiotów). Zajęcia te bowiem nie będą już dostosowane do planu lekcji konkretnego oddziału, lecz odbywać się będą wcześnie rano lub późnym popołudniem – niezależnie od godzin rozpoczęcia i zakończenia zajęć poszczególnych oddziałów. W efekcie doprowadzi to do konieczności oczekiwania po zakończonej lekcji religii na rozpoczęcie pozostałych zajęć lub pozostawania w placówce oświatowej po zakończeniu zajęć w oczekiwaniu na katechezę, co nierzadko może trwać przez więcej niż jedną godzinę lekcyjną[19]. Zrodzi to także negatywne skutki ekonomiczne dla szkół, bowiem szkoła ma obowiązek zapewnić opiekę uczniom, którzy oczekują na rozpoczęcie lekcji religii lub etyki, a przez to także pokryć koszty tego obowiązku, w tym np. wynagrodzeń pracowników szkoły. Obowiązkiem dyrektora szkoły jest wszakże zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, a nie tylko podczas prowadzonych z udziałem ucznia zajęć[20].

16. Konstytucja RP w art. 53 gwarantuje każdemu wolność sumienia i religii. Jako że art. 25 określający zasady ustrojowe relacji państwa ze wspólnotami religijnymi oraz art. 53 mają charakter komplementarny, to można wnioskować, że wolność sumienia i religii jest nie tylko wolnością człowieka o charakterze osobistym, lecz także zasadą ustrojową – co zwiększa wagę tej regulacji[21]. Wolność sumienia i religii uznawana jest nie tylko za fundamentalną wolność jednostki, lecz także za element konieczny demokratycznego państwa prawnego[22]. Omawiana wolność zakotwiczona jest w przyrodzonej godności osoby ludzkiej wyrażającej się także w przynależnym jedynie człowiekowi poszukiwaniu i przeżywaniu wartości transcendentnych. Poszukiwanie to winno być „uznane, docenione i chronione”[23]. Konsekwencją przyjętej i wyznawanej religii lub światopoglądu jest postępowanie zgodnie z normami, jakie one wyznaczają nie tylko względem siebie samego, lecz w stosunku do innych osób i całej społeczności[24]. Ujawnia się tutaj publiczny aspekt wolności sumienia i religii, która to wolność obejmuje także możliwość podejmowania działań publicznych, na przykład w sferze manifestowania swojej wiary poprzez nauczanie i bycie uczonym w szkole. Sąd Najwyższy wskazał, że „[p]rzyjęcie pewnego światopoglądu, na który składa się wyznawanie określonej religii albo jej odrzucenie oraz udział w czynnościach, które ten wybór manifestują, ma znaczenie dla poczucia tożsamości każdego człowieka, dla poczucia spójności między wartościami, które wyznaje, i tymi, którym odpowiadają jego zachowania”[25]. Ujawnia się w tym kontekście prawo rodziców do wychowania dzieci w zgodzie ze swoimi przekonaniami oraz do zapewnienia dzieciom edukacji w obszarze religijnym zgodnym z przekonaniami rodziców i dzieci – także w celu zapewnienia spójności wychowania w sferze wartości obecnych w wychowaniu domowym i szkolnym. Faktyczne utrudnianie uczęszczania na dobrowolne zajęcia z religii lub etyki stanowi zatem nie tylko naruszenie konstytucyjnego prawa do nauki[26], lecz w przypadku zajęć z religii również wolności religii przejawiającej się między innymi w wolności jej nauczania jako przedmiotu szkolnego[27]. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, „[n]auczanie religii jest, w świetle standardów współczesnego państwa demokratycznego, jednym z elementów wolności wyznania, określanej niekiedy jako wolność religii, stanowiącej jeden z istotnych przejawów idei wolności jednostki w społeczeństwie demokratycznym, będącej fundamentalną zasadą społeczeństwa demokratycznego”[28]. Utrudnianie uczęszczania uczniom na religię lub etykę narusza zatem również zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Godzi ono także we wspomniane już prawo rodziców do wychowania dzieci według własnych przekonań (art. 48 ust. 1 Konstytucji RP), w tym w sferze nauczania i wychowania moralnego i religijnego[29].

17. Wejście w życie przedmiotowych przepisów oznaczać będzie również dyskryminację uczniów chcących uczęszczać na religię lub etykę oraz rodziców chcących zapewnić swoim dzieciom edukację obejmującą wyznawany przez nich system wartości. Tymczasem zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W uzasadnieniu Projektu wskazano co prawda, że umieszczanie lekcji religii lub etyki przed lub po obowiązkowymi zajęciami edukacyjnymi[30] danego dnia uzasadnione jest nieobowiązkowym charakterem tych zajęć. Należy jednak zauważyć, że religia i etyka nie są jedynymi dobrowolnymi zajęciami edukacyjnymi, ale tylko w stosunku do nich sformułowany został obowiązek określonej ekspozycji w rozkładzie zajęć. Nie można zatem dać wiary argumentacji projektodawcy – szczególnie w świetle całokształtu jego działań i wcześniejszych nowelizacji rozporządzenia. Przypomnieć przy tym należy o konstytucyjnej zasadzie bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (art. 25 ust. 2 Konstytucji RP), która uniemożliwia zwalczanie zjawiska religijności i wprowadzanie światopoglądu ateistycznego (nazywanego w PRL-u „światopoglądem naukowym”). Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny zmiany są możliwe, lecz muszą one podążać za przekonaniami społeczeństwa, a nie aktywnie wywierać wpływ na społeczeństwo w celu zmiany. Modyfikacje struktury wyznaniowej są możliwe „jednakże bez ingerencji państwa, w sposób «naturalny», w wyniku ewolucji struktury świadomości społecznej, przy istniejącej swobodzie przekonań religijnych czy światopoglądowych i swobodzie wyboru dokonywanego przez każdą jednostkę”[31]. Sztywny nakaz umieszczania lekcji religii przed lub po obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w dodatku z możliwością wystąpienia tzw. okienek pomiędzy nimi, budzi także uzasadnione wątpliwości pod względem zgodności z art. 12 ust. 1 Konkordatu[32], zgodnie z którym naukę religii organizuje się w ramach planu zajęć szkolnych i przedszkolnych.

18. Projektowane rozwiązanie stanowi również nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji dyrektora szkoły do ułożenia tygodniowego rozkładu zajęć w sposób optymalny dla danej społeczności szkolnej przy uwzględnieniu między innymi liczby uczniów uczęszczających na religię i etykę czy dostępności nauczycieli i niekiedy łączenia przez nich etatów w różnych szkołach. Dyrektor szkoły jako kierownik placówki oświatowej powinien mieć najlepszą wiedzę o tym, co pod względem organizacyjnym będzie najwłaściwsze, wyważając zarówno interesy uczniów, ich rodziców (dowożących oraz odbierających dzieci ze szkoły), jak również nauczycieli. Projektodawca chce natomiast odgórnie narzucić rozwiązania, które w wielu szkołach mogą okazać się niepraktyczne i uciążliwe dla wyżej wymienionych grup[33]. Rozwiązania te powinny pozostać, tak jak do tej pory, w kompetencji dyrektora szkoły, współpracującego w wykonywaniu swoich zadań z radą szkoły, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim[34]. W przypadku szkół katolickich nakaz umieszczania lekcji religii we wczesnych godzinach porannych lub późnych popołudniowych, świadczący o traktowaniu tych zajęć jako przedmiotu „drugiej kategorii” godzi dodatkowo w tożsamość i katolicki charakter placówki. Ponadto ograniczenie kompetencji i swobody lokalnej społeczności szkolnej w zakresie ustalania tygodniowego rozkładu zajęć należy uznać za niezgodne z wynikającą z preambuły Konstytucji RP zasadą pomocniczości, w myśl której „państwo nie powinno wykonywać zadań, które mogą być wykonywane w sposób bardziej efektywny przez mniejsze wspólnoty obywateli”[35].

19. Co równie istotne, materia rozporządzenia dotyczy konstytucyjnego prawa do nauki oraz prawa do nauczania religii jako przedmiotu w szkołach, a zatem powinna ona podlegać rygorom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Analogiczny przepis (stanowiący lex specialis) wskazujący celowo węższe przesłanki możliwości ograniczenia wolności uzewnętrzniania religii umiejscowiono w art. 53 ust. 5 Konstytucji RP[36]. W świetle powyższego projektowane zmiany należy uznać za sprzeczne z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 5 Konstytucji RP, ponieważ przyjmują formę rozporządzenia, czyli aktu podustawowego, ponadto nie są konieczne ani nie realizują przesłanek stanowiących podstawę dla możliwości ograniczenia wolności nauczania religii opisanych w wymienionych przepisach.

IV. Uwagi proceduralne

20. Nakaz umieszczania lekcji religii przed lub po obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz ograniczenie liczby lekcji religii stanowi istotną zmianę warunków i sposobu organizowania nauki religii przez publiczne przedszkola i szkoły podstawowe. Przeprowadzenie tego rodzaju zmian wymaga porozumienia władz państwowych „z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych”, co w wynika wprost z art. 12 ust. 2 ustawy o systemie oświaty[37]. Porozumienie to nie może być przy tym rozumiane jako możliwość zajęcia niewiążącego stanowiska przez przedstawicieli kościołów i innych związków wyznaniowych, ale wymaga osiągnięcia konsensusu pomiędzy zainteresowanymi stronami. Wykluczone zatem będzie oparcie zmian w prawie jedynie na zapoznaniu się z opinią strony kościelnej[38].

21. W świetle judykatury Trybunału Konstytucyjnego „elementami procesu uzgadniania są: 1) obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie decyzji prawotwórczej; 2) określenie terminu przedstawienia stanowiska; 3) dyskusja o merytorycznej treści tego projektu; 4) możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań partnerów tej dyskusji; 5) wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej, decyzji prawotwórczej; 6) protokoły uzgodnień i protokoły rozbieżności w razie utrzymania rozbieżnych stanowisk co do treści aktu; 7) uzasadnienie konieczności przyjęcia wersji projektodawcy w razie wystąpienia rozbieżności, co do treści rozwiązań”[39]. Choć cytowany wyrok dotyczył współdziałania przy wydawaniu rozporządzenia Krajowej Rady Notarialnej, a nie kościołów i innych związków wyznaniowych, których pozycja konstytucyjna jest silniejsza, to wskazane elementy mają charakter uniwersalny i powinny być stosowane jako minimalny standard także do współuczestniczenia wspólnot religijnych w tworzeniu prawa dotyczącego relacji państwa z tymi podmiotami.

22. Wymóg porozumienia się państwa z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi jest konsekwencją uznania autonomii oraz niezależności kościołów i innych związków wyznaniowych, a także zasady współdziałania dla dobra wspólnego i dobra człowieka (art. 25 ust. 3 Konstytucji RP) oraz szczególnej pozycji i funkcji tych podmiotów w społeczeństwie demokratycznym[40], co potwierdza brzmienie przepisów Rozdziału I Konstytucji RP (tylko ze wspólnotami religijnymi państwo reguluje swoje stosunki). Konstytucja RP wart. 25 ust. 4-5 ustanawia zasadę konsensualnego sposobu regulowania relacji pomiędzy kościołami i innymi związkami wyznaniowymi a państwem. Wyjątkowa pozycja konstytucyjna wspólnot religijnych uzasadnia również szczególne rozumienie pojęcia „w porozumieniu”, jako ograniczającego kompetencje, w tym wypadku, Ministra Edukacji poprzez zobowiązanie go do konsensualnego współdziałania ze wspólnotami religijnymi w procesie prawotwórczym[41]. Charakterystyczną cechą bilateralnego trybu kształtowania relacji państwo-kościół jest bwoiem indywidualne i w pełni konsensualne kształtowanie tych stosunków – w obszarze proceduralnym i materialnoprawnym[42]. Na poziomie prawnomiędzynarodowym dodatkową gwarancję układowego trybu regulacji stosunków państwa z Kościołem katolickim stanowi art. 27 Konkordatu, który głosi, że sprawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań będą regulowane na drodze nowych umów między Układającymi się Stronami albo uzgodnień między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską[43].

23. Jak wynika z Komunikatu Komisji Wychowania Katolickiego Konferencji Episkopatu Polski po spotkaniu Zespołu roboczego KEP ds. kontaktów z Rządem RP w sprawie lekcji religii w szkole z przedstawicielami MEN z dnia 9 października 2024 r. strona kościelna przedstawiła swój sprzeciw i wątpliwości odnoszące się do projektu rozporządzenia oraz zmian proponowanych przez Ministra Edukacji[44]. Wobec braku porozumienia strony rządowej i kościelnej uznać należy, że wejście w życie projektu w aktualnym kształcie stanowić będzie (kolejny) delikt konstytucyjny.

Konkluzje

● Treść Projektu jest sprzeczna z szeregiem przepisów Konstytucji RP, aktów prawa międzynarodowego z Konkordatem na czele oraz ustaw.
● Przepisy § 2 ust. 1c–1e Rozporządzenia są niezgodne z aktami wyższego rzędu. Rozciąganie zatem ich działania na kolejne formy organizacji nauki religii lub etyki należy uznać za niedopuszczalne i w efekcie zaniechać wprowadzania projektowanej zmiany.
● Projektowaną zmianę brzmienia § 8 Rozporządzenia należy uznać za niekonieczną, a wybór akurat tej metody osiągnięcia celu za nieuzasadniony. Wobec powyższego od projektowanej zmiany należy odstąpić.
● Faktyczne utrudnianie uczęszczania na dobrowolne zajęcia z religii lub etyki stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, konstytucyjnego prawa do nauki, a w przypadku zajęć z religii również wolności religii oraz prawa rodziców do wychowania dzieci według własnych przekonań, w tym w sferze nauczania i wychowania moralnego i religijnego, a także prowadzi do dyskryminacji uczniów chcących uczęszczać na religię lub etykę.
● Ograniczenie kompetencji i swobody lokalnej społeczności szkolnej w zakresie ustalania tygodniowego rozkładu zajęć jest niezgodne z zasadą pomocniczości.
● Wprowadzenie w formie rozporządzenia ograniczenia w zakresie organizacji lekcji religii nie spełnia wymogów opisanych w art. 53 ust. 5 w zw. z 31 ust. 3 Konstytucji RP.
● Obowiązek organizowania lekcji religii przed lub po obowiązkowych zajęciach edukacyjnych danego dnia jest niezgodny z art. 12 ust. 1 Konkordatu.
● Propozycja organizacji lekcji religii lub etyki jako całkowicie oderwanych od planu zajęć danego oddziału i modyfikacja ich charakteru w kierunku zajęć dodatkowych czy wręcz „niepotrzebnych” jest fundamentalnie sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami wolności sumienia i religii oraz stanowi dyskryminację uczniów chcących uczęszczać na te dobrowolne zajęcia.
● Wobec braku wymaganego przez ustawę i Konkordat porozumienia strony rządowej i kościelnej co do zmian w zakresie organizacji lekcji religii uznać należy, że podpisanie Rozporządzenia w projektowanym aktualnie brzmieniu stanowić będzie delikt konstytucyjny.

Przypisy

  1. Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 26 lipca 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, Dz. U. poz. 1158.
  2. Zob. szerz. A. Mezglewski, Polski model edukacji religijnej w szkołach publicznych. Aspekty prawne, Lublin 2009.
  3. Rozporządzenie Ministra Edukacji zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, dostępne pod adresem https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12390003, dostęp: 31 października 2024 r., dalej: Projekt.
  4. Por. opis działań władz komunistycznych np. w: W. Janiga, A. Mezglewski, Nauczanie religii w szkołach publicznych, „Roczniki Nauk Prawnych” 2001, t. XI, z. 1, s. 131-132.
  5. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, Dz. U. z 2020 r. poz. 983 z późn. zm., dalej jako: Rozporządzenie.
  6. Wniosek dostępny pod adresem: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?&pokaz=dokumenty&sygnatura=U%2010/24, dostęp: 31 października 2024 r.
  7. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt U 10/24, https://www.sn.pl/sites/Serwis_WWW/SiteAssets/Lists/Wydarzenia/AllItems/postanowienie%20TK%20U%2010-24.pdf, dostęp: 31 października 2024 r.
  8. Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm.), dalej jako: Prawo oświatowe.
  9. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., I OSK 1959/18, LEX nr 2652690.
  10. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej jako: Konstytucja RP.
  11. Pojęciem klasy łączonej opisuje się sytuację, gdy „uczniowie realizujący podstawę programową na różnych poziomach zaawansowania odbywają zajęcia jednocześnie i z jednym nauczycielem. Jest to możliwe wyłącznie w szkołach podstawowych” – tak: M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 96.Omawiane pojęcie odpowiada zatem użytemu w opiniowanym projekcie rozporządzenia terminowi grupy międzyklasowej.
  12. Tak również: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19, LEX nr 3091580.
  13. M. Pilich, op. cit.
  14. Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/19, LEX nr 3041098.
  15. Por. art. 109 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego.
  16. Uzasadnienie Projektu dostępne pod adresem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12390003, dostęp: 31 października 2024 r., dalej jako: uzasadnienie Projektu.
  17. Ocena Skutków Regulacji dostępna pod adresem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12390003, dostęp: 31 października 2024 r.
  18. M. Puzio, Kolejny cios MEN wymierzony w uczniów chcących uczęszczać na lekcje religii w szkole, https://ordoiuris.pl/wolnosc-religii-w-szkole/kolejny-cios-men-wymierzony-w-uczniow-chcacych-uczeszczac-na-lekcje, dostęp: 31 października 2024 r.
  19. Ł. Bernaciński, M. Puzio, Krok do wyrugowania religii ze szkół. Dyskryminujący projekt Ministerstwa Edukacji, https://ordoiuris.pl/wolnosc-religii-w-szkole/krok-do-wyrugowania-religii-ze-szkol-dyskryminujacy-projekt-ministerstwa, dostęp: 31 października 2024 r.
  20. Por. § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604 z późn. zm.).
  21. P. Sarnecki, Artykuł 53 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II…, s. 277–278; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13, pkt III.5.2.
  22. Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13, pkt III.5.1.
  23. P. Sarnecki, Artykuł 53..., s. 278.
  24. Ibidem, s. 278–279.
  25. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2013 r., sygn. II CSK 1/13, OSNC-ZD 2014, Nr 4, poz. 69.
  26. Por. art. 70 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 4 zd. pierwsze Konstytucji RP.
  27. Por. art. 53 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.
  28. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt U 10/07.
  29. Por. art. 53 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1995 nr 36 poz. 175); art. 18 ust. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167); art. 14 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83, str. 389).
  30. Por. art. 109 ust. 1–4 Prawa oświatowego.
  31. Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r.
  32. Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318).
  33. M. Puzio, op. cit.
  34. Por. art. 68 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego.
  35. Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05.
  36. Por. szerz. Ł. Bernaciński, Konstytucyjne przesłanki ograniczenia wolności i praw człowieka ze względu na ochronę zdrowia publicznego w świetle doświadczeń zwalczania COVID-19, [w:] Ograniczenia praw i wolności wprowadzone w Polsce w związku z epidemią COVID-19. Aspekty prawne, medyczne oraz ekonomiczne, red. Ł. Bernaciński, J. Kwaśniewski, Warszawa 2022, s. 29–44.
  37. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2024 r. poz. 750 z późn. zm.
  38. Por. D. Walencik, Formalnoprawne uwarunkowania stanowienia regulacji prawnych dotyczących finansowania związków wyznaniowych w Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Finansowanie Kościołów i innych związków wyznaniowych, red. P. Sobczyk, K. Warchałowski, Warszawa 2013, s. 40.
  39. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt K 12/10.
  40. Ł. Bernaciński, Obywatelski odpis podatkowy jako potencjalne źródło finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych w Polsce. Perspektywa prawnowyznaniowa, s. 92. Tekst obronionej rozprawy doktorskiej dostępny pod adresem: https://www.bip.uni.lodz.pl/stopnie-naukowe/przewody-doktorskie-postepowania-w-sprawie-nadania-stopnia-doktora/mgr-lukasz-bernacinski, dostęp: 31 października 2024 r.
  41. Por. P. Stanisz, D. Walencik, Tryb nowelizacji rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, „Studia z Prawa Wyznaniowego” 2024, https://doi.org/10.31743/spw.17760.
  42. M. Olszówka, Ustawy wyznaniowe. Art. 25 ust. 5 Konstytucji RP – próba interpretacji, Warszawa 2010, passim.
  43. Por. Ł. Bernaciński, op. cit., s. 100.
  44. Opoka.news, Komunikat po spotkaniu Zespołu Roboczego ds. Kontaktów z Rządem RP, https://opoka.news/komunikat-po-spotkaniu-zespolu-roboczego-ds-kontaktow-z-rzadem-rp, dostęp: 31 października 2024 r.