W Unii Europejskiej podejmowane są działania mające na celu uregulowanie rynku kryptowalut. Sejm RP przyjął ustawę mającą na celu uregulowanie tego rynku, w tym blokowanie rachunków kryptoaktywów. Zaproponowane przepisy dają jednak organom państwa daleko idącą swobodę, mogącą prowadzić do ograniczania konstytucyjnych praw i wolności. Rozwiązaniem tego problemu wydaje się zwiększenie nadzoru poprzez stworzenie przepisów inspirowanych normami z Kodeksu postępowania karnego. Wprowadzenie takich rozwiązań mogłoby także stanowić dla ustawodawcy impuls do tegu, by analogiczne rozwiązania przyjąć w analogicznych przepisach prawa bankowego.
In the European Union, steps are being taken to regulate the cryptocurrency market. The Polish Parliament (Sejm) has passed a law aimed at regulating the crypto-asset market, including the blocking of crypto-asset accounts. However, the proposed regulations grant state authorities far-reaching discretion, which could lead to restrictions on constitutional rights and freedoms. The solution to this problem appears to be increased oversight through the creation of regulations inspired by the Code of Criminal Procedure. The introduction of such solutions could also provide an impulse for the legislator to adopt similar solutions in similar provisions of banking law.
Słowa kluczowe: kryptowaluty, cyberprzestępczość, pranie brudnych pieniędzy, prawo do sądu, Konstytucja
Keywords: cryptocurrencies, cybercrime, money laundering, right to court, Constitution
Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie prawnych aspektów blokady rachunku kryptoaktywów – mimo że przepisy dotyczące tego zagadnienia wciąż jeszcze nie weszły, na poziomie ustawowym, do polskiego prawa, to zagadnienie to zasługuje na omówienie, gdyż jest także pretekstem do tego, by zastanowić się nad regulacjami w obszarze „tradycyjnych” finansów.
Kryptowaluty[1] to w XXI wieku fenomen gospodarczy. Stworzone przez komputerowych pasjonatów, szybko zaczęły odgrywać w gospodarce istotną rolę[2]. Podobnie jak wiele innych nowoczesnych cyfrowych technologii, również zjawisko kryptoaktywów pozostawało przez wiele lat nieuregulowane przez prawodawcę. Można wręcz zaryzykować tezę, że cyberprzestrzeń funkcjonowała jeśli nie poza prawem, to, do pewnego stopnia, przynajmniej obok porządku prawnego. Ustawodawca unijny w ostatnich latach podejmuje działania, by uporządkować jej funkcjonowanie. Nie powinno zatem dziwić uchwalenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1114 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie rynków kryptoaktywów oraz zmiany rozporządzeń (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 1095/2010 oraz dyrektyw 2013/36/UE i (UE) 2019/1937[3] i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1113 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i niektórych kryptoaktywów oraz zmiany dyrektywy (UE) 2015/849[4].
Kwestią zasługującą na szczególne zainteresowanie powinno stać się odpowiednie ukształtowanie przepisów dotyczących blokowania środków na wniosek uprawnionych organów. Swoistą ilustracją mogącą uzasadniać konieczność stworzenia przez ustawodawcę prawa uwzględniającego specyfikę współczesnych finansów może być sprawa zabezpieczenia dokonanego w 2018 r., w ramach którego na rachunkach bankowych zablokowano dostęp do około 1 miliarda 400 milionów złotych, które miały pochodzić z przestępczej działalności. Giełdy kryptoaktywów domagają się zwrotu środków wraz z odsetkami, a w październiku 2025 r. kwota odsetek liczonych od pełnej wartości zabezpieczenia przekroczyła 624 miliony złotych[5]. Jednocześnie w mediach pojawiła się informacja, że: „Ivan M., który rzekomo współpracował z kolumbijskim kartelem przy praniu brudnych pieniędzy, może wkrótce zostać oczyszczony z zarzutów i wystąpić o rekordowe odszkodowanie w wysokości 30 miliardów złotych”[6]. Jest powszechnie znanym faktem, że wartość wybranych kryptowalut (w szczególności pierwszej z nich – bitcoina) w ostatnich latach została zwielokrotniona. Case ten doskonale pokazuje, że obrót kryptoaktywami wiąże się obecnie często z wielomilionowymi, a nawet wielomiliardowymi operacjami finansowymi, a niepoprawnie skonstruowane regulacje mogą doprowadzić do bardzo poważnych konsekwencji, które potencjalnie będą miały negatywne konsekwencje zarówno dla posiadaczy kryptowalut, jak i dla Skarbu Państwa.
Niniejszym, posługując się metodą dogmatycznoprawną oraz prawnoporównawczą, pragnę przeanalizować, czy projektowane rozwiązania muszą budzić konstytucyjne kontrowersje, a jeśli tak, to czy możliwe jest wprowadzenie pozbawionych konstytucyjnych kontrowersji przepisów umożliwiających blokadę kryptoaktywów przez uprawnione do tego organy. W demokratycznym państwie prawnym każda regulacja musi pozostawać w zgodzie z aktami wyższego rzędu – w tym z ustawą zasadniczą. Warto też rozważyć, czy projektowane rozwiązania dostosowane są do specyfiki rynku kryptoaktywów – zakładam bowiem, że prawodawca, tworząc przepisy regulujące funkcjonowanie kryptowalut, powinien dostrzec ich specyficzny charakter.
Przepisy mające na celu uregulowanie niniejszej materii zostały zawarte najpierw w Projekcie ustawy o kryptoaktywach z dnia 22 lutego 2025 r.[7] Ostatecznie dokument przyjął nazwę: Projekt ustawy o rynku kryptoaktywów[8]. W tej postaci został przyjęty przez Sejm, a 12 listopada 2025 r. ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu[9]. Ustawę tę można w zasadzie określić jako implementację przepisów MiCA – choć akt ten jest rozporządzeniem, a nie dyrektywą, to, podobnie jak w wypadku wielu innych europejskich regulacji, państwa członkowskie są de facto zobowiązane do przyjęcia odpowiednich przepisów w ustawodawstwie krajowym. Poniżej omówione zostanie pierwotne brzmienie projektu ustawy oraz jej wersja ostateczna, przyjęta przez Sejm w 2025 r.
Artykuł 27 ust. 1 pierwotnej wersji projektu ustawy zakładał, że „w przypadku gdy z uzyskanych informacji, uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w rozdziale 6[10], wynika, że transakcja, która została dokonana lub ma zostać dokonana, może mieć związek z popełnieniem tego przestępstwa, Przewodniczący Komisji lub jego zastępca mogą wystąpić do podmiotu nadzorowanego z pisemnym żądaniem dokonania blokady prowadzonego przez ten podmiot:
– polegającej na czasowym uniemożliwieniu dysponowania i korzystania z całości lub części kryptoaktywów objętych blokadą, w tym również przez podmiot nadzorowany, z wyłączeniem dokonania rozliczeń w kryptoaktywach wynikających z transakcji zawartych i zobowiązań zaciągniętych przed otrzymaniem tego żądania, na okres nie dłuższy niż 96 godzin od momentu wskazanego w żądaniu”. Po przekazaniu takiego żądania, zgodnie z art. 27 ust. 3, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego lub jego zastępca miał składać zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, załączając informacje i dokumenty dotyczące blokowanego adresu lub rachunku, o których mowa w tym przepisie. Podmiot nadzorowany miał dokonywać blokady natychmiast po otrzymaniu żądania, o którym mowa w tym przepisie. Projekt ustawy wskazywał, że „dokonanie blokady wyłącza odpowiedzialność dyscyplinarną, cywilną, karną oraz inną określoną odrębnymi przepisami podmiotu nadzorowanego oraz osób działających w jego imieniu”. Wreszcie art. 27 ust. 5 projektu ustawy stanowił, że „w przypadku gdy wykorzystana do przechowywania kryptoaktywów i administrowania nimi w imieniu klientów technologia rozproszonego rejestru lub podobna technologia uniemożliwiają dokonanie blokady, o której mowa w ust. 1, podmiot nadzorowany podejmuje natychmiast inne odpowiednie działania uniemożliwiające dysponowanie i korzystanie z kryptoaktywów objętych żądaniem, o którym mowa w tym przepisie”.
Artykuł 28 odnosić miał się z kolei do uprawnień prokuratora oraz Prokuratora Krajowego. W przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa określonego w rozdziale 6 prokurator mógłby postanowić o wstrzymaniu określonej transakcji lub dokonaniu blokady wykorzystanego do popełnienia tego przestępstwa adresu rozproszonego rejestru lub rachunku kryptoaktywów w rozproszonym rejestrze bądź rachunku bankowego i rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż sześć miesięcy od dnia otrzymania tego zawiadomienia. W szczególnie uzasadnionym przypadku ogłoszenie postanowienia mogłoby być odroczone na czas oznaczony, niezbędny ze względu na dobro sprawy. Wówczas o wydaniu postanowienia zawiadamiany miał być niezwłocznie podmiot nadzorowany. Z kolei Prokurator Krajowy mógłby postanowić o przedłużeniu wstrzymania transakcji lub dokonania blokady na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne sześć miesięcy. Wstrzymanie transakcji lub blokada miałaby upaść, jeżeli przed upływem czasu ich stosowania nie zostaną wydane postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym lub postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych. Ustawodawca wskazał też, że w pozostałym zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37), a także powtarza znaną już regulację z art. 27 ust. 5 (tym razem art. 28 ust. 7 projektu ustawy wskazuje, że „w przypadku gdy wykorzystana do zapewniania przechowywania kryptoaktywów i administrowania nimi w imieniu klientów technologia rozproszonego rejestru lub podobna technologia uniemożliwiają wstrzymanie transakcji lub dokonanie blokady, o których mowa w ust. 1, podmiot, który zapewnia przechowywanie kryptoaktywów i administruje nimi w imieniu klientów, podejmuje inne odpowiednie działania uniemożliwiające dokonanie transakcji lub dysponowanie i korzystanie z kryptoaktywów objętych blokadą”).
Ostatecznie blokada rachunku kryptoaktywów lub rachunku pieniężnego oraz wstrzymanie transakcji zostały uregulowane w oddziale 2 rozdziału 7 ustawy, obejmującym art. 63–65.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia art. 89 ust. 2 lub 3, art. 90 ust. 1 lub art. 91 ust. 1 rozporządzenia 2023/1114[11], w celu zapobieżenia wykorzystywaniu informacji poufnej, manipulacji lub usiłowaniu manipulacji na rynku kryptoaktywów Przewodniczący Komisji miałby wystąpić do dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów z pisemnym żądaniem dokonania blokady rachunku kryptoaktywów lub rachunku pieniężnego, o którym mowa w art. 13 ust. 2, na okres nie dłuższy niż 96 godzin od momentu otrzymania żądania. Dokonanie takiej blokady, zgodnie z ust. 2, będzie miało polegać na czasowym uniemożliwieniu dysponowania całością albo częścią kryptoaktywów lub środków pieniężnych objętych blokadą i korzystania z nich, w tym przez dostawcę usług w zakresie kryptoaktywów, z wyłączeniem dokonania rozliczeń w kryptoaktywach wynikających z transakcji zawartych i zobowiązań zaciągniętych przed otrzymaniem tego żądania. Żądanie będzie miało zawierać datę jego wydania, zakres, sposób i okres dokonania blokady oraz uzasadnienie, a ponadto ma być opatrzone podpisem własnoręcznym albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Dostawca usług w zakresie kryptoaktywów będzie miał dokonać blokady niezwłocznie po otrzymaniu żądania. Czynność ta wyłączy odpowiedzialność dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów oraz osób działających w jego imieniu, w tym odpowiedzialność dyscyplinarną, cywilną oraz karną. Warto wreszcie wskazać, że – zgodnie z art. 63 ust. 7 – jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa obrotu na platformie obrotu kryptoaktywami lub jest zagrożony interes posiadaczy kryptoaktywów, Przewodniczący Komisji będzie mógł wystąpić do dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów z żądaniem przedłużenia blokady, o której mowa w ust. 1, lub z żądaniem wstrzymania określonej transakcji na czas oznaczony, nie dłuższy niż sześć miesięcy.
Niezwłocznie po przekazaniu żądania Przewodniczący Komisji będzie miał wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów art. 89 ust. 2 lub 3, art. 90 ust. 1 lub art. 91 ust. 1 rozporządzenia 2023/1114 administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów art. 89 ust. 2 lub 3, art. 90 ust. 1 lub art. 91 ust. 1 rozporządzenia 2023/1114. Blokada oraz wstrzymanie określonej transakcji będzie ustawać z dniem wydania przez Komisję decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów art. 89 ust. 2 lub 3, art. 90 ust. 1 lub art. 91 ust. 1 rozporządzenia 2023/1114 albo umorzenia postępowania w sprawie naruszenia tych przepisów. Komisja będzie niezwłocznie powiadamiać dostawcę usług w zakresie kryptoaktywów o wydaniu tej decyzji.
Na żądanie posiadacza rachunku kryptoaktywów lub rachunku pieniężnego dostawca usług w zakresie kryptoaktywów będzie go informować o dokonaniu blokady lub o jej przedłużeniu lub wstrzymaniu określonej transakcji. Posiadaczowi rachunku kryptoaktywów lub rachunku pieniężnego będzie przysługiwać prawo wystąpienia do Komisji o wydanie odpisu żądania. Na żądanie posiadaczowi rachunku kryptoaktywów lub rachunku pieniężnego będzie też przysługiwać skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu tego żądania.
Czy możliwość blokowania rachunku kryptoaktywów jest ideą przełomową? Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna – liczne przepisy prawa finansowego i bankowego zawierają już przepisy, które umożliwiają blokowanie dostępu do środków finansowych.
Rzeczpospolita Polska jest stroną Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu, sporządzonej w Warszawie 16 maja 2005 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 165, poz. 1028). Artykuł 4 konwencji zakłada, że każda strona przyjmie środki ustawodawcze i inne, konieczne dla umożliwienia jej natychmiastowego zidentyfikowania, śledzenia, zamrażania lub zajmowania mienia, które podlega konfiskacie. Z kolei art. 5 stanowi, że każda strona przyjmie środki ustawodawcze i inne, konieczne dla zapewnienia, że środki zamrażania, zajęcia i konfiskaty dotyczą również mienia, na które dochody te zostały przekształcone lub zamienione; mienia uzyskanego z legalnych źródeł, jeżeli dochody zostały wymieszane, w całości bądź w części, z takim mieniem, do szacowanej wartości wymieszanych dochodów; dochodu lub innych zysków osiągniętych z dochodów, z mienia, na które dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, lub z mienia, z którym dochody z przestępstwa zostały wymieszane, do szacowanej wysokości wymieszanych dochodów, w taki sam sposób i w tym samym zakresie jak dochody. Z kolei art. 6 konwencji nakłada na strony umowy obowiązek przyjęcia środków ustawodawczych i innych, które będą miały na celu zapewnienie należytego zarządzania mieniem zamrożonym lub zajętym.
Polskie prawo przewiduje, że banki mają przeciwdziałać wykorzystywaniu ich do prowadzenia działalności przestępczej. Artykuł 106 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 1997 r. Nr 140, poz. 939, dalej: Prawo bankowe) wskazuje, że bank jest obowiązany przeciwdziałać wykorzystywaniu swojej działalności dla celów mających związek z przestępstwem, o którym mowa w art. 165a (finansowanie przestępstwa o charakterze terrorystycznym) lub art. 299 (pranie pieniędzy) Kodeksu karnego (dalej: k.k.). Tryb postępowania w razie zaistnienia takich okoliczności określa oddzielna ustawa, którą jest ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2018 r. poz. 723) – znana powszechnie jako „AML”[12]. Co więcej, na podstawie art. 106a ust. 3a Prawa bankowego w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że doszło do popełnienia tego typu przestępstwa bądź w przypadku wykorzystania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem bądź przestępstwem skarbowym prokurator, na podstawie postanowienia, może wstrzymać określoną transakcję, dokonać blokady środków na rachunku bankowym na czas oznaczony, jednak nie dłuższy niż sześć miesięcy, również pomimo braku zawiadomienia ze strony banku[13]. Zgodnie z art. 106a ust. 7a Prawa bankowego prokurator może przedłużyć wstrzymanie transakcji lub blokadę środków na rachunku na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne sześć miesięcy.
Z kolei na podstawie art. 106a ust. 3 Prawa bankowego bank jest uprawniony do dokonania blokady środków na rachunku (przy czym z zakresu tej regulacji wyłączono przestępstwa z art. 165a k.k. i 299 k.k.[14]). Blokada może nastąpić wyłącznie do wysokości zgromadzonych na rachunku środków, co do których zachodzi takie podejrzenie. Taka blokada nie może trwać dłużej niż 72 godziny, a niezwłocznie po dokonaniu blokady bank zawiadamia prokuratora. W tym terminie prokurator wydaje postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, o którym niezwłocznie zawiadamia właściwy bank. W razie wszczęcia postępowania prokurator może, w drodze postanowienia, wstrzymać określoną transakcję lub dokonać blokady środków na rachunku na czas oznaczony, nie dłuższy niż sześć miesięcy od otrzymania zawiadomienia. Z kolei na podstawie art. 106 ust. 1 Prawa bankowego w razie zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że działalność banku jest wykorzystywana w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem skarbowym lub innym przestępstwem niż przestępstwo, o którym mowa w art. 165a lub art. 299 k.k. – bank zawiadamia o tym prokuratora, Policję albo inny właściwy organ uprawniony do prowadzenia postępowania przygotowawczego. Zawiadomiony organ może żądać uzupełnienia informacji. Analogiczne regulacje zawiera art. 16 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855).
Warto wspomnieć, że zgodnie z art. 86 AML instytucja obowiązana niezwłocznie zawiadamia Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia, że określona transakcja lub określone wartości majątkowe mogą mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu. Generalny Inspektor w przypadku uznania, że podejrzenie jest uzasadnione, przekazuje instytucji obowiązanej żądanie wstrzymania transakcji lub blokady rachunku na okres nie dłuższy niż 96 godzin, licząc od daty i godziny potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia. Generalny Inspektor zawiadamia prokuratora, który może postanowieniem wstrzymać transakcję lub dokonać blokady rachunku na czas oznaczony, nie dłuższy niż sześć miesięcy, licząc od dnia otrzymania tego zawiadomienia. Prokurator może przedłużyć wstrzymanie transakcji lub blokadę rachunku na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne sześć miesięcy. Z kolei Ordynacja podatkowa w art. 119zv–119zzd uregulowała możliwość blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej może zażądać blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na okres nie dłuższy niż 72 godziny, jeżeli posiadane informacje, w szczególności wyniki analizy ryzyka, wskazują, że podmiot kwalifikowany może wykorzystywać działalność banków lub spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi lub do czynności zmierzających do wyłudzenia skarbowego, a blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego jest konieczna, aby temu przeciwdziałać. Szef Krajowej Administracji Skarbowej może przedłużyć, w drodze postanowienia, termin blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż trzy miesiące, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że podmiot kwalifikowany nie wykona istniejącego lub mającego powstać zobowiązania podatkowego, lub zobowiązania z tytułu odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, przekraczających równowartość 10 tysięcy euro, przeliczonych na złote według średniego kursu euro ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w ostatnim dniu roboczym roku poprzedzającego rok, w którym wydano postanowienie.
Podobne regulacje dotyczące uprawnień prokuratora w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa określonego w art. 181–183 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi[15] lub przestępstwa, które może wywoływać istotne skutki w zakresie obrotu na rynku regulowanym zawiera także art. 40 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym[16]: zgodnie z tą ustawą „prokurator może postanowić o wstrzymaniu określonej transakcji lub dokonaniu blokady rachunku osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, wykorzystanego do popełnienia tego przestępstwa, na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 6 miesięcy od otrzymania tego zawiadomienia”, zaś „Prokurator Krajowy może postanowić o przedłużeniu blokady rachunku na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 6 miesięcy”.
Reasumując – wraz z upowszechnieniem się kryptowalut niezbędne stało się także wprowadzenie przepisów regulujących obrót nimi (pozostaje natomiast pytanie o to, czy sposób, w jaki postanowiła uczynić to Unia Europejska oraz państwa członkowskie, jest metodą najlepszą i czy zbytnia ilość regulacji nie wpłynie negatywnie na rozwój tej branży) oraz wprowadzanie w obszarze zdecentralizowanych finansów rozwiązań podobnych do tych, które funkcjonują w przypadku finansów „tradycyjnych”. Warto jednak zauważyć, że zaproponowane przez ustawodawcę regulacje obarczone są de facto tymi samymi wadami co obowiązujące już aktualnie regulacje dotyczące prokuratorskiej blokady środków na koncie bankowym – w 2018 r. swoje zastrzeżenia przekazał Ministrowi Sprawiedliwości Rzecznik Praw Obywatelskich[17].
Po pierwsze, Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wskazał na kontrowersje na polu art. 2 (zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) w związku z art. 31 ust. 3[18] Konstytucji RP. Jego zdaniem: „przesłanki «wykorzystywania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem lub przestępstwem skarbowym» oraz «może mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu» ze względu na niedookreśloność, wskazanie zakresu ich zastosowania, a następnie przełożenie tego zakresu zastosowania na wzory zachowań oczekiwanych od podmiotów, których potencjalnie może dotknąć blokada rachunku, jest zabiegiem niemożliwym do przeprowadzenia” i tym samym aktualne regulacje Prawa bankowego naruszają zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa. Po drugie, zdaniem RPO organom państwa pozostawiony został zbyt duży luz decyzyjny – przepisy są nieostre i mogą stać w ten sposób w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ma też przesłanek uzasadniających przedłużanie stosowania blokady, a także podstawy prawnej do tego, by prokurator mógł wydać decyzję o zmianie zakresu blokady rachunku oraz o jej uchyleniu, jeżeli prokurator stwierdzi, że ustała przesłanka blokady rachunku. RPO uważa też, że aktualna konstrukcja przepisów stoi w sprzeczności z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, uderzając w prawo własności. Wreszcie, co warto odnotować, RPO wskazał, że na podstawie „art. 106a pr. bank., art. 16 u.s.k.o.k., art. 86 u.p.p.p.f.t. oraz art. 40 u.n.r.k. można postawić także zarzut naruszenia prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 EKPC i art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC. Przesłanki blokady środków dokonywanej przez prokuratora nie poddają się weryfikacji, czyniąc postępowanie sądowe po wniesieniu środka zaskarżenia czysto fasadowym. Ustawodawca nie wskazał żadnej przesłanki uzasadniającej przedłużenie blokady środków na dalsze 6 miesięcy, czemu również należy postawić tożsame zarzuty naruszenia prawa do sądu”.
Przedstawione wyżej argumenty można powtórzyć w przypadku projektowanej ustawy. Warto wskazać, że wątpliwości w omawianym zakresie przedstawia również Instytut Legislacji i Prac Parlamentarnych Naczelnej Rady Adwokackiej. Między innymi wskazuje ona, że (znajdujący się w pierwotnej wersji projektu ustawy) art. 27 nie zawiera „precyzyjnego określenia zakresu aktywów podlegających ewentualnej blokadzie na rachunkach lub rejestrach, co potencjalnie umożliwia zablokowanie posiadaczowi rejestru lub rachunku wszelkich środków, co jest nadmiarową ingerencją w prawo własności podmiotów i daleko wykracza poza cel zastosowania tego rozwiązania”[19].
Przyjęte przez Sejm rozwiązania z pewnością budzą kontrowersje zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i z libertariańskiego punktu widzenia (na tę perspektywę zwracam uwagę ze względu na korzenie idei zdecentralizowanych finansów). Niniejszym pragnę przedstawić propozycję, dzięki której, z jednej strony, można by osiągnąć cel, jakim jest konieczność uregulowania kryptoaktywów (co jest konsekwencją MiCA i obecności Polski w Unii Europejskiej) oraz procedury blokady rachunku kryptoaktywów, a z drugiej – w szerszym zakresie prawa i wolności jednostki podlegałyby ochronie.
3. Możliwość odwołania się od decyzji do sądu
Na wstępie warto odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Artykuł 292a k.p.k. reguluje zabezpieczenie przez ustanowienie przymusowego zarządu przedsiębiorstwa – zgodnie z art. 292a § 2 k.p.k. w postępowaniu przygotowawczym postanowienie o zabezpieczeniu przez ustanowienie przymusowego zarządu wydaje prokurator, jednak postanowienie podlega zatwierdzeniu przez sąd. Co więcej, zgodnie z art. 292a § 3 k.p.k. po wydaniu postanowienia prokurator najpóźniej w ciągu siedmiu dni występuje do sądu o jego zatwierdzenie. W przedmiocie zatwierdzenia sąd rozstrzyga w ciągu siedmiu dni od dnia przekazania mu postanowienia. Z kolei art. 293 k.p.k. reguluje właściwość organów wydających postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym – wydaje je sąd, a w postępowaniu przygotowawczym – prokurator; na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 254 k.p.k. w przedmiocie wniosku rozstrzyga, najpóźniej w ciągu trzech dni, prokurator, a po wniesieniu aktu oskarżenia do sądu – sąd, przed którym sprawa się toczy.
Niniejsza propozycja zakłada, by Przewodniczący KNF, jego zastępca, a także ewentualnie Prokurator Krajowy bądź prokurator (jeżeli ustawodawca również im chciałby przyznać taką kompetencję) mogli podejmować działania przewidziane w przepisach. Z kolei osoba, której środki zostałyby zablokowane, mogłaby odwołać się do sądu poprzez złożenie na przykład zażalenia (wydaje się, że z racji niewielkiej liczby tego typu spraw racjonalne byłoby ustanowienie właściwości dla jednego, konkretnego sądu, np. Sądu Okręgowego w Warszawie). Z uwagi na charakter kryptoaktywów (w szczególności bardzo silne wahania ich wartości[20]) taka decyzja powinna być podejmowana z należytą ostrożnością, dlatego – inaczej niż w przypadku przywołanego art. 254 k.p.k. – kompetencję tę ustawodawca powinien przekazać wyłącznie władzy sądowniczej.
4. Podejmowanie decyzji o przedłużeniu stosowania przez sąd blokady
Prezentowany model inspirowany jest przepisami regulującymi zatrzymanie oraz stosowanie tymczasowego aresztowania, co zapewne nie budzi wątpliwości. O ile zatrzymania dokonują funkcjonariusze Policji oraz innych uprawnionych organów ścigania, o tyle o tymczasowym aresztowaniu orzeka sąd.
W przypadku zdecydowania się na takie rozwiązanie ustawodawca powinien ograniczyć okres obowiązywania zabezpieczeń do racjonalnego, ale jednocześnie stosunkowo krótkiego okresu (na przykład 96 godzin) – nie ulega wątpliwości, że możliwe są sytuacje, w których blokada środków musi nastąpić natychmiast, gdyż w przeciwnym razie przestępcza działalność mogłaby być kontynuowana. Jednocześnie przedłużenie stosowania blokady byłoby możliwe wyłącznie po wydaniu postanowienia przez sąd (tutaj, ponownie jak wcześniej, sugeruję wyznaczenie jednego sądu) – ten zaś otrzymałby odpowiednią ilość czasu (na przykład 24 godziny) na podjęcie decyzji. Wydaje się też racjonalne, by środki pozostawały zablokowane do czasu wydawania orzeczenia przez sąd II instancji (który również powinien orzekać w granicach czasowych wyznaczonych przez ustawodawcę).
5. Inne możliwości
Warto rozważyć fakt, że kryptowaluty potrafią zarówno szybko zyskiwać, jak i tracić na wartości. Łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której zablokowane środki w ciągu kilku miesięcy w znaczny sposób straciły na wartości. Najprostszym, acz z pewnością nieidealnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przepisów zakładających dokonywanie przymusowej sprzedaży wszystkich kryptoaktywów, tak by zabezpieczenia dokonywać na środkach ulokowanych na rachunku bankowym. Rozwiązanie to mogłoby być stosowane nawet wówczas (a może – zwłaszcza wówczas), gdyby ustawodawca nie zdecydował się na spełnienie moich wcześniejszych postulatów związanych z włączeniem w proces blokowania środków władzy sądowniczej. Rozwiązanie to miałoby tę zaletę, że minimalizowałoby ryzyko ewentualnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za utraconą wartość kryptoaktywów. Bardziej skomplikowany mechanizm mógłby zakładać powoływanie (na przykład przez sąd) osoby odpowiedzialnej za zarządzanie zablokowanymi środkami i – ewentualne – podejmowanie decyzji o zablokowanych kryptoaktywach w sposób korzystny dla ich właściciela (co oznacza także, że – w przypadku późniejszego orzeczenia o ich przepadku – byłoby to zarządzanie korzystne dla Skarbu Państwa). Można wręcz zastanawiać się, czy nie byłoby najlepszym rozwiązaniem pozostawienie posiadaczowi kryptowalut decyzji przedstawianej organowi odnośnie do tego, czy chce, by zostały one sprzedane i następnie ulokowane na rachunku bankowym, czy też by zablokowanymi środkami zarządzała w tym czasie powołana przez sąd osoba.
Nie ulega wątpliwości, że proces uregulowania zjawiska kryptoaktywów jest logiczną konsekwencją dostrzeżenia przez prawodawcę (zarówno krajowego, jak i unijnego) fenomenu przybierającego na znaczeniu. Pominąwszy perspektywę libertariańską, cechującą się naturalną wrogością wobec jakichkolwiek regulacji i interwencji państwa w życie społeczno-gospodarcze, chęć stworzenia ram prawnych dla kryptoaktywów wydaje się całkowicie naturalnym etapem ich rozwoju. Przyjęte regulacje budzą jednak wątpliwości.
Proponowane rozwiązania mogą być kwestionowane jako niezgodne z Konstytucją RP, podczas gdy w demokratycznym państwie prawnym akty niższego rzędu (ustawa – także ta mająca „implementować”[21] unijne rozporządzenie, jakim jest MiCA) muszą pozostawać w zgodzie z aktami wyższego rzędu, czyli także z ustawą zasadniczą jako najważniejszym źródłem w hierarchii aktów prawnych obowiązujących w Polsce.
Zważywszy na specyfikę kryptowalut, należy wprowadzić przepisy, w dużej mierze inspirowane Kodeksem postępowania karnego, które umożliwią, z jednej strony, skuteczne zwalczanie przestępczości, a z drugiej – będą chronić prawa jednostki. Proponowane w niniejszym artykule regulacje nie uwzględniają w dostateczny sposób specyfiki kryptoaktywów – wysuwane przeze mnie postulaty de lege ferenda byłyby nie tylko zgodne z ustawą zasadniczą, ale (co równie istotne!) brałyby pod uwagę charakterystyczne cechy rynku kryptoaktywów.
Na marginesie warto zauważyć, że takie przepisy mogłyby stać się inspiracją dla ustawodawcy, by w odpowiedni sposób znowelizował on również inne budzące kontrowersje przepisy dotyczące blokowania środków na rachunkach bankowych. Wydaje się wręcz, że więcej niż zasadne byłoby postawienie pytania, czy, paradoksalnie, uregulowanie omawianej kwestii w bardziej wolnościowym duchu nie mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której również regulacje prawnobankowe nie uległyby liberalizacji oraz dostosowaniu do konstytucyjnych standardów – ciężko wszak byłoby uzasadnić obowiązywanie bardziej restrykcyjnych przepisów w obszarze „tradycyjnych” finansów oraz bardziej wolnościowych – w przypadków finansów zdecentralizowanych.