Prawo do dobrej administracji w świetle zasad kodeksu postępowania administracyjnego

1. Wstęp

Prawo do dobrej administracji to zasada, która zapewnia obywatelom dostęp do sprawiedliwej, rzetelnej i efektywnej administracji publicznej. Jest to kluczowy element demokratycznego państwa prawa, który ma na celu ochronę praw jednostki wobec działania organów administracji publicznej. Prawo to obejmuje szereg gwarancji, takich jak prawo do zrozumiałej komunikacji z organami administracji, prawo do udziału w procesach administracyjnych oraz prawo do dochodzenia roszczeń w przypadku działań administracji naruszających prawa jednostki. Jest to istotny filar funkcjonowania państwa opartego na zasadach praworządności.

W niniejszym artykule zostanie podjęta próba odpowiedzi na pytanie, czy podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w polskim systemie prawnym spełniają kryteria prawa do dobrej administracji wyrażone zarówno w doktrynie naukowej, jak i w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPPUE) oraz w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej: EKDA). Celem badania będzie analiza związku polskich przepisów prawa administracyjnego z definicją dobrej administracji wyrażoną w doktrynie naukowej czy wyżej wymienionym artykule KPPUE. Podczas analizy tego zagadnienia wykorzystane będą akty prawne, artykuły naukowe z zakresu tej tematyki oraz orzeczenia sądowe.

2. Interpretacja prawa do dobrej administracji

Prawo do dobrej administracji jest tematem badawczym z zakresu dziedziny nauk prawnych, zwłaszcza prawa administracyjnego. Doktryna naukowa skupia się na analizie definicji, zakresu i implikacji tego prawa oraz jego roli w systemie prawnym.

Pojęcie prawa do dobrej administracji nie jest jednoznaczne. Badacze zastanawiają się nad tym, jakie elementy należą do jej cech charakterystycznych, podejmują się też próby odpowiedzi na pytanie, co oznacza samo słowo „dobra” administracja. Niektórzy wskazują, że chodzi o sprawiedliwą administrację; inni podkreślają jej efektywność, a także prostotę i przejrzystość. Trudno zatem jednoznacznie wskazać definicję tego pojęcia

Zgodnie z łacińskim odpowiednikiem administrare, oznaczającym między innymi obsługiwać, dobra administracja skupia się wyłącznie na człowieku i ma jemu służyć^[1]. Można zatem wskazać, że wyznacznikiem dobrej administracji jest poziom przestrzegania przez państwo praw człowieka. W prawie do dobrej administracji zawiera się również funkcja kontrolna decyzji administracyjnych. Tą materią zajmują się wojewódzkie sądy administracyjne wraz z Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej: NSA) oraz samorządowe kolegia czy organy wyższego stopnia. Bronisław Jastrzębski wskazuje, że w dobrej administracji chodzi także o jej przyjazność. Wyjaśnia, że organy administracji publicznej powinny realizować swoje obowiązki z wykorzystaniem takich wartości, jak: przejrzystość, jasność, zrozumienie dla obywatela, życzliwość urzędnicza, a przede wszystkim rozsądek, którym powinny kierować się osoby piastujące urzędy państwowe. Oprócz tych cech Jastrzębski wymienia moralność i etykę jako nierozerwalną część dobrej administracji^[2]. Analiza Konstytucji z 1997 roku potwierdza słowa Jastrzębskiego, wymienia się w niej bowiem takie zasady, jak: sprawiedliwość społeczna, suwerenność narodu czy zasada praworządności. Irena Lipowicz podkreśla z kolei, że stopień aktywizacji społeczeństwa obywatelskiego w kontekście pluralizmu stanowi wymiar dobrej administracji. Im obywatel ma większą świadomość swoich praw i obowiązków w relacji z organami administracji publicznej, tym bardziej administracja może być uważana za dobrą^[3].

O dobrej administracji mowa jest również w KPPUE, a ściślej w art. 41, w którym wskazuje się, że:

„1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
2. Prawo to obejmuje:
a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację,
b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej,
c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.
3. Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
4. Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku”^[4].

Przywołany artykuł wskazuje na podstawowe prawa obywatela do rzetelnej i praworządnej administracji. Chroni go przed naruszeniem jego praw poprzez możliwość żądania naprawienia szkody.

Jak wskazuje Dawid Sześciło, prawo do dobrej administracji „stanowi wiązkę uprawnień proceduralnych przysługujących stronie postępowania administracyjnego w celu ochrony przed nadmierną ingerencją ze strony organu administracyjnego”^[5]. Nie sposób nie zgodzić się z tą myślą. Obywatel musi mieć gwarancję istnienia konkretnego instrumentarium chroniącego go przed nadmiernym działaniem państwa, a jako strona w postępowaniu administracyjnym musi posiadać szerokie spektrum możliwości przeciwstawienia się w formie niezaprzeczalnego prawa aktywnego uczestnictwa.

Europejski Kodeks Dobrej Administracji powinien być stosowany w porządku krajowym zarówno w materii prawa procesowego, jak i materialnego. Wskazać należy, że EKDA został stworzony po to, aby podnieść jakość postępowań administracyjnych oraz, co najważniejsze, zagwarantować obywatelowi jego ochronę w obliczu władczej pozycji organu administracyjnego.

Wśród zasad, które powinny leżeć u podstaw prawa do dobrej administracji, wskazuje się:

● zasadę równości w kontekście jednakowego traktowania strony w postępowaniu administracyjnym – dotyczy to sprawiedliwej interpretacji stanu faktycznego po to, by wydać miarodajną decyzję;
● zasadę praworządności– działanie na podstawie prawa i w jego granicach;
● zasadę zakazu dyskryminacji m.in. ze względu na: płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne itp.^[6]

Oprócz powyższych wskazuje się na to, że obywatele oczekują, by postępowania administracyjne prowadzone były w sposób bezstronny z zachowaniem prawdy obiektywnej. Urzędnik powinien wydawać decyzje zgodne ze stanem faktycznym, a nie ze względu na partykularne interesy. Zatem swobodna ocena dowodów nie oznacza tego, iż organ administracji publicznej może dowolnie oceniać dowody, tylko dopuszcza wszystkie środki dowodowe, które stanowią istotę w kontekście podjęcia decyzji. Oprócz tego, co powiedziano powyżej, dobra administracja odpowiada na następujące oczekiwania obywateli: „oczekiwania od urzędników konsekwentnej, utrwalonej praktyki administracyjnej; bycia informowanym o stanie sprawy; oczekiwania bezstronnej, uczciwej i rozsądnej działalności organów administracyjnych; wysłuchania i złożenia stosownych oświadczeń oraz możliwości odwołania się do odpowiedniego organu lub instytucji”^[7].

Podsumowując, doktryna naukowa przedstawia szerokie wyjaśnienie tego, jakimi zasadami powinna charakteryzować się dobra administracja. Pojęcie to jest rozumiane na różne sposoby. Tym, co spaja wszystkie przytoczone wyżej myśli autorów, jest kwestia praworządności, która stanowi istotny element dobrej administracji.

3. Prawo do dobrej administracji w świetle zasad postępowania administracyjnego

W tej części artykułu zostanie przeanalizowane to, czy podstawowe wytyczne odnoszące się do dobrej administracji znajdują odzwierciedlenie w ogólnych zasadach polskiego kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Pod tym kątem zostaną zbadane następujące zasady w nim zawarte:

● zasada bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy;
● możliwość udziału w podejmowanych przez organy decyzjach;
● zasada rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie;
● zasada dostępu do akt sprawy;
● informacja o możliwościach odwołania;
● obowiązek uzasadniania decyzji;
● zasada prawdy materialnej;
● zasada rzetelności.^[8]

Analiza powyższych zasad postępowania administracyjnego pod kątem implementacji w polskim porządku prawnym wymaga w pierwszej kolejności zrozumienia, do jakich aspektów się one odnoszą, następnie trzeba ocenić, czy polskie przepisy prawne regulują te same kwestie.

3.1. Analiza zasad postępowania administracyjnego

Przechodząc do analizy zasad postępowania administracyjnego, należy rozpocząć od wskazania zasady praworządności. W myśl art. 6 k.p.a. odnoszącego się do tej zasady organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa^[9]. Praworządnością jest zatem zdolność do przestrzegania prawa, a więc działania dla dobra obywateli^[10]. Organy administracji publicznej, stosując się do niniejszego uregulowania, powinny mieć na względzie swoje ograniczenia władcze oraz kompetencyjne, co przejawia się w zachowywaniu właściwości rzeczowej, czyli odpowiedniego zakresu działania, a także właściwości miejscowej, wyznaczającej teren, na którym mogą realizować swoje kompetencje. Zastosowanie zasady praworządności jest warunkiem sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

Zasady bezstronności, rzetelności i prawdy materialnej to również kluczowe zasady postępowania administracyjnego. Bezstronność wymaga, by organy administracyjne zachowywały neutralność i niezależność w postępowaniu. EKDA tę zasadę wymienia w art. 8, który zobowiązuje urzędnika do powstrzymywania się od jakichkolwiek arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację strony. Nie może mieć miejsca faworyzowanie jednej ze stron. Zatem przymiotem bezstronności jest gwarancja równego dostępu do sprawiedliwego prowadzenia postępowania. Tę zasadę ustawodawca wymienia w art. 8 k.p.a., wskazując, że organy administracyjne powinny kierować się zasadą proporcjonalności, równego traktowania i bezstronności. W kontekście omawianej materii podkreśla się, że równe traktowanie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II SA 1161/8414 wynika z konstytucyjnej równości wobec prawa^[11]. Obywatele, którzy posiadają takie prawo, oczekują, że w podobnym stanie faktycznym i prawnym organy administracyjne będą wydawać analogiczne rozstrzygnięcia^[12]. W kontekście zasady rzetelności istotny jest art. 12 k.p.a. wskazujący na to, że organy administracji publicznej powinny działać w sposób wnikliwy i szybki, posługując się możliwie najprostszymi środkami, które mogłyby doprowadzić do załatwienia sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r.^[13] wskazał, że organ ma za zadanie przestrzegać tych dwóch wyznaczników. Nie można dopuścić do sytuacji, w której postępowanie będzie przeprowadzone w szybki sposób bez zachowania wnikliwości lub na odwrót.

Niezwykle ważna w kontekście całokształtu postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej, która określana jest jako prawda obiektywna. W myśl tej zasady organy administracji publicznej są zobowiązane stać na straży praworządności oraz wyjaśniać stan faktyczny, uwzględniając interes społeczny i obywatelski. Norma ta wyrażona jest w art. 7 k.p.a. Jak wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2023 r.^[14] zasada prawdy obiektywnej odnosi się zarówno do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i do prawa materialnego, ponieważ „organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy załatwieniu sprawy”^[15].

Zasada prawdy obiektywnej, która znajduje swoje rozwinięcie w kolejnych normach KPA, odgrywa kluczową rolę w prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. To właśnie w ramach właściwie przeprowadzonego procesu możliwe jest dokonanie adekwatnego dopasowania uznanych za udowodnione faktów do odpowiedniej normy prawnej, a następnie ustalenie ich konsekwencji prawnych. Zasada ta jest współmierna z bezstronnością i obiektywizmem wyrażonym w art. 8 EKDA. Prawda obiektywna w postępowaniu administracyjnym ma zatem fundamentalne znaczenie dla przebiegu postępowania, zwłaszcza dla rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie^[16].

Prawo do dobrej administracji wyznacza również obowiązek informowania stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Artykuł 9 KPA obliguje organy administracji publicznej do tego, by informować obywatela^[17]. Jak wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r.^[18] niniejszy obowiązek tyczy się poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji”^[19]. Dlatego wskazuje się, że wyżej przytoczona zasada jest jedną z kluczowych w kontekście przejrzystości postępowania administracyjnego. Organ nie może poinformować strony o swoich zamiarach w sposób lakoniczny. Wszystkie wątpliwości czy pytania powinny być przez organ jasno wytłumaczone, ponieważ niezastosowanie się do tej zasady może stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.

Zasada możliwości udziału w podejmowaniu decyzji wyrażona jest w art. 10 KPA Strona ma prawo do włączenia jej do postępowania administracyjnego. Ponadto aktywne uczestnictwo przekłada się na całe instrumentarium prawne strony w obrębie: składania wniosków dowodowych, wypowiadania się na temat zgromadzonego materiału, zadawania pytań świadkom, a także samego wnoszenia dowodów. Wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r.^[20] dobitnie wskazuje na to, że organ administracji publicznej ma obowiązek dopuścić stronę do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, co przekłada się na prawo do obrony oraz prawo do wyjaśniania przez organ wszelkich wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania. Strona, która nie jest zadowolona z decyzji organu, ma prawo do odwołania się do drugiej instancji zgodnie z art. 15 KPA. Jednostka może zatem domagać się funkcji kontrolnej wobec organu.

Aktywne uczestnictwo strony w postępowaniu dotyczy również dopuszczenia każdego dowodu, który nie jest sprzeczny z prawem, a ma znaczenie dla omawianej sprawy. Nie występuje tutaj ranga dowodów, każdych z nich jest tak samo ważny. W kontekście tego zagadnienia wskazuje się po pierwsze, że organ administracji publicznej nie może swobodnie oceniać dowodów pod kątem przydatności. Maciej Błażewski i Joanna Bigos w interpretacji swobodnej oceny dowodów zaznaczają, że mają być one przez organ traktowane nie tylko jako zbiór dowodów podczas postępowania administracyjnego, ale powinny być rozpatrywane w kontekście całokształtu postępowania. Po drugie podkreśla się, że organ administracji ma obowiązek właściwie ocenić materiał dowodowy. Po trzecie, że organ w tej ocenie musi opierać się na zasadach logiki^[21].

Szybkość postępowania administracyjnego jest uregulowana zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 17 zobowiązuje do rozstrzygania spraw w rozsądnym terminie. Natomiast w polskim systemie prawno-administracyjnym organ prowadzący postępowanie jest, zgodnie z art. 12 KPA, zobowiązany do zachowania wyznaczonych terminów. Określa je art. 35 KPA, który wskazuje, że organ administracji publicznej ma 30 dni na załatwienie sprawy od momentu jej rozpoczęcia. W przypadku spraw zawiłych, wymagających bardziej szczegółowego wyjaśnienia, termin może być wydłużony, jednak nie może przekroczyć 60 dni. W sytuacji, gdy strona nie otrzymała decyzji w swojej sprawie po upływie wymaganego terminu, przysługuje jej, zgodnie z art. 37 KPA, możliwość wniesienia ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Warto w tym miejscu wspomnieć również o istotnym zagadnieniu, jakim jest bezczynność organu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r.^[22] bezczynność ta nie ogranicza się jedynie do braku wydania decyzji, ale obejmuje także prowadzenie postępowania w sposób opieszały, przekraczający ustalone terminy.

W powyższym orzeczeniu WSA podkreślono również, że strona ma prawo do wniesienia skargi na działania organu, co może doprowadzić do skutecznego wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Dodatkowo WSA wskazał, że: „dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ”^[23].

Zasada dostępu do akt sprawy wyrażona jest w art. 22 EKDA, w którym wskazuje się na obowiązek udostępniania informacji o toczącej się sprawie. W polskim prawie omawiana zasada posiada kilka aspektów. Pierwsza dyspozycja zawarta jest normie wyrażonej w art. 73 KPA. Wskazuje ona na to, że strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich kopii, notatek bądź odpisów^[24]. Trzeba jednak zaznaczyć, że strona nie może mieć wglądu do wszystkich dokumentów. Istnieją takie przypadki, w których sprawa czy dowody są objęte klauzulą „tajne” lub „ściśle tajne”. W takich sytuacjach organ administracji publicznej odmawia wglądu do akt. Natomiast strona ma bezapelacyjne prawo do odwołania się od tegoż postanowienia. Kolejna kwestia związana z zasadą dostępu do akt sprawy to obowiązek uwzględnienia żądania dowodowego strony dotyczącego wszystkiego, co może przyczynić się do sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, na co wskazuje art. 78 KPA. Organ nie może zabronić stronie składania wniosków dowodowych, które są istotne dla prowadzonej sprawy; może odmówić w przypadku dowodu, który jest znany organowi albo opiera się na logice życiowej. Na równie ważny aspekt informowania stron wskazuje artykuł 79 KPA. Mówi on o uprawnieniu strony do otrzymania powiadomienia o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu ze świadków, z biegłych lub z oględzin z uwzględnieniem przynajmniej siedmiodniowego terminu przed przeprowadzeniem dowodu. Omawiany artykuł wylicza szczegółowo, co przysługuje stronie, może ona brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom, a także składać wyjaśnienia^[25].

Do standardów dobrej administracji należą także obowiązek merytorycznego uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz zawarcie w ramach decyzji informacji o możliwości zaskarżenia jej, o czym mowa w art. 18 i 19 EKDA. W kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca określił pewne elementy decyzji administracyjnej, między innymi konieczność uzasadnienia faktycznego i prawnego, powołania podstawy prawnej oraz zawarcia pouczenia, w jakim trybie możliwe jest odwołanie od niej albo zrzeczenie się odwołania wraz ze skutkami. Jak wskazuje wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r.^[26], uzasadnienie faktyczne i prawne powinny być tak konstruowane, by strona mogła zrozumieć ich treść, a także zapoznać się z motywami, którymi kierował się organ administracji, rozstrzygając decyzję. Podanie podstawy prawnej „nie jest jedynie normą prawną, która podlega konkretyzacji, ale również składa się na całą treść wyrażonych w decyzji praw lub obowiązków”^[27]. Pouczenie strony o możliwości odwołania się musi być czytelne i zrozumiałe. Jak wskazuje wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r.^[28], „pouczenie to powinno być sformułowane w sposób przejrzysty, zrozumiały i niebudzący obiektywnie jakichkolwiek wątpliwości. Ma to bowiem istotne znaczenie dla ochrony praw procesowych strony w postępowaniu administracyjnym, m.in. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym”^[29].

4. Wnioski

Podstawowe zasady postępowania administracyjnego w polskim prawie, takie jak zasady: legalizmu, równości stron, bezstronności organów administracji, prawdy obiektywnej, ekonomii postępowania oraz gwarancji stron częściowo odpowiadają kryteriom prawa do dobrej administracji wyrażonym zarówno w doktrynie naukowej, jak i w aktach prawa międzynarodowego, takich jak Kart Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 41) oraz Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Przykładowo zasada równości stron odpowiada idei równego traktowania i uczciwości, a zasada gwarancji stron może być interpretowana jako zapewnienie skutecznych środków ochrony przed organami administracji. Również szybkość postępowania odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 17 EKDA. Zaznaczyć jednak należy, że istniejący stan prawny może wymagać pewnych ulepszeń i bardziej szczegółowego dostosowania do międzynarodowych standardów w celu jeszcze pełniejszego zagwarantowania praw obywateli i skutecznego funkcjonowania administracji publicznej.