Czy w Unii Europejskiej można powrócić do formalnej koncepcji państwa prawnego?

Celem niniejszego opracowania jest rozważenie wysuwanego postulatu, by Unia Europejska odstąpiła od zamiaru wymuszenia na państwach członkowskich spełnienia warunków praworządności materialnej. Miałoby to, jak można sądzić, doprowadzić do utrzymania i utrwalenia spoistości Unii poprzez wykluczenie dalszego jej upolityczniania oraz przede wszystkim umożliwić zachowanie tożsamości krajów członkowskich. Powstaje jednakże fundamentalne pytanie, czy forsowana w Unii koncepcja praworządności jest właśnie tym celem, do którego realizacji faktycznie ona dąży, czy raczej jest to metoda osiągnięcia zgoła innych celów. Jest to pytanie niezwykle istotne zwłaszcza w kontekście przyjęcia w Komisji Konstytucyjnej Parlamentu Europejskiego (AFCO) projektu zmian w Traktacie o Unii Europejskiej oraz w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakładających powołanie federalnej Unii Europejskiej. Odpowiedzi należałoby poszukiwać, biorąc pod uwagę dwie kwestie. Pierwsza z nich to specyfika Unii Europejskiej i kontekst historyczny jej rozwoju i przekształceń, a druga to złożoność pojęcia i zjawiska praworządności. Analiza historii rozwoju tej ponadnarodowej organizacji – a ponadnarodowość jest w tym wypadku cechą istotną – wskazuje raczej na nieuchronność udzielenia negatywnej odpowiedzi na wyżej postawione pytanie. A zatem, że nie ma realnej możliwości skutecznego zaproponowania Unii zmiany koncepcji stosowanego pojęcia praworządności. Wskazują na to dokumenty programowe UE, poczynając od manifestu z Ventotene, poprzez prawo praw człowieka, aż po – ujmując rzecz ogólnie – uznanie postulatów społeczności LGBT+, a ponadto prawnie uznana ponadnarodowość i przede wszystkim upolitycznienie. Jednak tylko trzeciej z wymienionych cech chciałabym poświęcić nieco więcej uwagi, gdyż to ona właśnie kształtuje specyfikę Unii i wskazuje konieczne cele strategiczne. Pozostałe można uznać za aktualnie usytuowane na nieco dalszym planie, dotyczy to zwłaszcza ponadnarodowości, która swoją rolę już odegrała. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że była etapem na drodze przekształceń Unii Europejskiej w kierunku powołania Unii sfederalizowanej^[1].

Powyższe założenia nie oznaczają jednakże, by etap ideologicznych przekształceń w Unii Europejskiej można było uznać za zakończony i jako taki potraktować w kategoriach historycznych. Tym bardziej, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie zostały jeszcze zindoktrynowane, a niektóre z nich znajdują się dopiero na początkowym etapie tego procesu (nie wpływa on jednak bezpośrednio na model rządów). Jego znaczenie dla koncepcji praworządności jest na tyle wielowątkowe i skomplikowane, że – biorąc pod uwagę charakter niniejszej publikacji – przywołam jedynie pogląd Johna Milbanka, który wskazuje, że „[…] dominująca kultura liberalna dąży do sekularyzacji samej jednostki, usuwając spod jej nóg zarówno normy naturalne, jak i tradycję kulturową, by zaproponować w zamian bezustanną, narcystyczną autokreację”^[2]. Podsumowałabym to twierdzeniem, że praworządność w formie uznawanej przez UE i sposób jej egzekwowania stanowią zabezpieczenie narzuconej aksjologii i w związku z tym postrzega się je jako nieprzemijającą wartość polityczną^[3]. A to oznacza, że w praktyce trudno oczekiwać rezygnacji z zasady praworządności jako skutecznego instrumentu narzucania ściśle określonej ideologii.

Upolitycznienie Unii Europejskiej i nadanie jej konstrukcji federalnych Stanów Zjednoczonych Europy to warunek korzystnego – przede wszystkim dla Niemiec, ale także i Francji – usytuowania UE w nowym podziale politycznym świata. Jest to warunek sine qua non i jako taki będzie forsowany^[4]. Proces ten został formalnie zapoczątkowany wejściem w życie Traktatu z Maastricht, a w ostatnich latach nabrał wyraźnej intensywności. Postępujące upolitycznienie, którego aktualnym wyrazem jest projekt zmian w obu traktatach unijnych, stanowi podstawę realizacji projektu Europy zdolnej do przeciwstawienia się Ameryce i przeprowadzenia nowego podziału świata, a w tym aspekcie ocena spełnienia przez państwo członkowskie kryterium praworządności nabiera szczególnego znaczenia^[5]. Potwierdza to złagodzenie formalnych wymagań w procedurze uznania naruszenia przez państwo praworządności, jakie zostało przyjęte w projekcie zmian art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Uprawnienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) do orzekania o naruszeniu praworządności przez kraj członkowski jest, jak wskazuje praktyka działania tego sądu, narzędziem skutecznego nacisku, z pomocą którego można wymuszać podporządkowanie się polityce Berlina i Paryża. Zwłaszcza że państwo, wobec którego stwierdzono naruszenie praworządności, może być pozbawione wypłaty z budżetu UE. Należy wyraźnie podkreślić, że orzekanie przez TSUE w sprawie naruszeń praworządności bynajmniej nie stanowi gwarancji ochrony interesów państwa członkowskiego. Pojęcie praworządności nie jest precyzyjnie określone i jako takie może być w różny sposób interpretowane, co w połączeniu ze wskazaną pozycją i rolą TSUE może mieć negatywne skutki dla ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o naruszenie praworządności przez państwo.

Podsumowując, dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że zasada praworządności odgrywa w Unii Europejskiej bardzo szczególną rolę, gdyż umożliwia wprowadzanie określonych koncepcji politycznych, a w szczególności ideologicznych. Tę ocenę potwierdza wykorzystanie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej do działań podejmowanych przeciwko Polsce i Węgrom w ostatnich kilku latach. Proces centralizacji Unii i całość przygotowanej reformy pozwalają uznać, że zasada praworządności może być wykorzystywana jako narzędzie egzekwowania polityki najsilniejszych państw UE, czyli Niemiec i Francji. W konsekwencji oznacza to, że z takiego instrumentu oddziaływania Unia nie zrezygnuje, gdyż jego utrzymanie, podobnie jak całość reformy Unii Europejskiej, leży przede wszystkim w interesie Niemiec.

Problematyka praworządności należy do rudymentarnych kwestii określających podstawy działania każdej wspólnoty politycznej. Czy jednak istnieją realne możliwości oddziaływania na ośrodki decyzyjne Unii Europejskiej, aby dokonały zwrotu w swojej polityce, a przede wszystkim oparły jej działania na takich podstawach, które pozwalają określić minimalne założenia aksjologiczne wspólne dla wszystkich członków Unii Europejskiej? W praktyce nie wydaje się, by można było mówić o nawet niewielkich szansach na realizację takich zamierzeń. Decydujące znacznie mają bowiem względy natury politycznej, co przedstawiłam powyżej. Wskazane już wnioski w zasadzie zwalniają mnie od próby analizy możliwości rezygnacji z wymagań materialnych wyznaczających treść zasady praworządności. Jednakże zagadnienie wydaje się na tyle interesujące, że nawet w skrótowym ujęciu warto mu się przyjrzeć. Postawić więc należy pytanie o dopuszczalność oraz realność rezygnacji z aspektów materialnych jako immanentnych dla charakterystyki praworządności. W tym wypadku nie chodzi o uwarunkowania polityczne, a w każdym razie plasują się one na dalszym miejscu. Analizując kwestię wykorzystania zasady praworządności w działalności Unii Europejskiej, warto odwołać się w pierwszej kolejności do rozwoju tego pojęcia. W tym celu wskazane jest sięgnięcie do początków kształtowania się prawa i kultury prawnej oraz politycznej, poczynając od starożytności. Ówcześni myśliciele rządy prawa postrzegali jako przeciwieństwo wschodnich satrapii, zabezpieczających prawa wspólnoty i dobro wspólne oraz gwarancję praw jednostki przed jedynowładztwem, dla którego jedynym prawem jest zachcianka władcy. Widzimy zatem w ujęciu historycznym, że cechy materialne rządów prawa zostały jasno ujęte już w tak odległej epoce. W kolejnych stuleciach nurt ten jest systematycznie kontynuowany, gdyż w całym okresie rozwoju ludzkości żywotne pozostają koncepcje uznające tę ideę za fundament organizacji politycznej państwa. Dotyczy to także Rzeczypospolitej, która posiada w swojej historii niezwykle mocno ukształtowaną tradycję rządów prawa^[6]. Wyraźnie pisze o tym Anna Grześkowiak-Krwawicz w swojej książce Dyskurs polityczny Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Pojęcia i idee w rozdziale zatytułowanym Cnota radą dla Rzeczypospolitej^[7] i podkreśla, że – podobnie jak miało to miejsce w całej Europie – polska myśl polityczna czerpała z tradycji arystotelesowskiej, którą następnie, za św. Tomaszem, kontynuowała myśl chrześcijańska, opowiadając się za ideą państwa jako instytucji etycznej^[8]. W czasach I RP nawiązywano do innej nieco tradycji myśli antycznej, a mianowicie stawiającej na pierwszym miejscu wolność jednostki. W tej koncepcji cnota postrzegana była jako środek, a nie cel, który powinien być realizowany przez dobrego obywatela^[9]. W obu przypadkach wyraźne jest odwołanie do materialnego ujęcia kryteriów oceny rządów.

Powyższe uwagi odnoszą się wprawdzie do koncepcji państwa, nie można ich zatem w pełni przenosić na system prawny, niemniej pozwalają dostrzec znaczenie, jakie nadawano cnotom obywatelskim w stosunkach politycznych w tradycji antycznej i następnie w tradycji polskiej myśli politycznej, która trwała nieprzerwanie aż do końca Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Niewątpliwie korzenie polskiej myśli politycznej są zdecydowanie klasyczne, to samo odnosi się do początków idei prawa.

Warto też podkreślić, że polska myśl prawna doby renesansu czerpała szeroko z koncepcji Cycerona, uznając, że prawo jest nierozerwalnie złączone ze sprawiedliwością i stanowi „element jednoczący ludzi we wspólnotę polityczną”, która w ten sposób staje się Rzecząpospolitą^[10]. Prawo postrzegano między innymi jako mechanizm gwarantujący sprawiedliwość w stosunkach pomiędzy władzą a obywatelem. Stefania Ochmann-Staniszewska pisze o „głęboko odczuwanej potrzebie praworządności – a więc rządów prawa jako najwyższej normy regulującej cały porządek społeczno-polityczny”^[11].

Nowoczesne państwo, którego podstawy w Polsce w bardzo ograniczonym zakresie zaczęły się kształtować w dobie reform Sejmu Czteroletniego, to już inna epoka: w odmienny sposób, a także innym językiem przedstawiająca dyskurs polityczny i charakterystykę prawa aniżeli w zarysowanym wyżej ujęciu wynikającym z klasycznej wizji człowieka i państwa. Należy jednak zaznaczyć, że w Polsce XVI i XVII w. prawo było uznawane nie tylko za źródło, ale również gwarancję wolności i sprawiedliwości. Prawo stanowione miało być zgodne z prawami natury. Koniec XVIII w. wraz z jego liberalną wizją świata nie zmienił dyskursu politycznego w Polsce, a jej wpływ na funkcje prawa, a także oddziaływanie na treść wolności był ograniczony. A. Grześkowiak-Krwawicz zauważa, że nie została jeszcze wtedy przyjęta liberalna koncepcja, zgodnie z którą „wolność jest tam, gdzie nie działa prawo”^[12]. Jednocześnie upatruje początków tworzenia się w Polsce idei nowoczesnego państwa prawa właśnie w tamtym okresie^[13]. Jest to jednocześnie początek konfrontacji dwóch różnych wizji państwa i prawa. To – jak można powiedzieć – republikańskie podejście do państwa, a także do prawa, zakorzenione w myśli antycznej, ma również ogromne znaczenie w Polsce współczesnej.

Moim celem nie jest analiza historycznych przemian, a tych kilka przedstawionych wyżej uwag dotyczących myśli politycznej i prawnej z czasów I RP ma wykazać, że korzenie polskiej tradycji ustrojowej są w znacznym stopniu umocowane w wartościach materialnych państwa prawnego wynikających z klasycznej tradycji Zachodu, która współcześnie została wyparta przez doktrynę liberalną^[14]. Rozwijające się w Europie kontynentalnej w XIX w. państwo prawne ukształtowało się za przyczyną doktryny liberalnej w wersji formalnej i dopiero w XX w. nastąpiły zasadnicze zmiany, które ugruntowały doktrynę demokratycznego państwa prawnego obejmującą zarówno formalne, jak i materialne aspekty państwa prawnego. Z punktu widzenia polskiej myśli prawnej i politycznej czerpiących z tradycji klasycznej nie ma możliwości powrotu do wyodrębnienia koncepcji państwa prawnego formalnego i materialnego. Stanowiłoby to zarówno zaprzeczenie znaczenia wartości, o których wcześniej była mowa, a które są niezbędne dla prawidłowych relacji publiczno-prawnych, jak też oznaczałoby zerwanie z tradycją. Wydaje się ponadto, że konstrukcja formalnego i materialnego państwa prawnego nie ma w tej tradycji racji bytu. Państwo musi być pojmowane jako obejmujące wszystkie trzy postulaty, które przyjmuje się dla materialnego rozumienia państwa prawnego (demokratycznego państwa prawnego). Są one następujące:

1. prawo obowiązujące w danym państwie powinno spełniać określone wymagania materialne dotyczące jego treści,
2. prawo to powinno zarazem spełniać odpowiednie wymagania formalne,
3. organy państwa powinny działać zgodnie z tym prawem i na jego podstawie^[15].

W konsekwencji przemian następujących w polskiej myśli politycznej i prawnej pod wpływem doktryny liberalnej (której znaczenie tak mocno się akcentuje), ostatecznie wyrażonej w Konstytucji z 1997 r.^[16], ujawniają się nowe tendencje i koncepcje państwa prawa. Ich źródła są wielorakie i pozwalają na tak dalece zróżnicowane koncepcje państwa prawnego, że nie ma możliwości znalezienia jednolitej płaszczyzny ustaleń^[17]. Z uwagi na to oraz zakres niniejszej publikacji nie sposób tutaj rozwinąć problematyki treści i ewolucji polskiej myśli liberalnej, ani tym bardziej europejskiej, należy jednak pokreślić, że zdecydowanie opowiada się ona za materialną wersją państwa prawnego. Najistotniejsze, na co należy zwrócić uwagę, to fakt, że współcześnie ta wersja państwa prawnego nie podlega już weryfikacji, również ze względów politycznych. Stanowi ona standard, a standardu nie poddaje się żadnym ocenom, na co w sposób niezwykle trafny zwrócił uwagę Lech Morawski, krytycznie odnosząc się do skutków bezrefleksyjnego podejścia do tej doktryny^[18]. W świetle powyższych, z konieczności skrótowych, analiz uważam, że istnieją dwa powody, dla których nie ma realnej możliwości, aby rozważany postulat powrotu do formalnej koncepcji państwa prawnego uzyskał akceptację. Po pierwsze praworządność, a także, niestety, niektóre inne zasady obowiązujące w Unii Europejskiej, zostały w ostatnich latach zmitologizowane i tym samym utraciły swoją pierwotną funkcję. A to oznacza, że w żaden sposób nie można analizować ich treści, zwłaszcza w kontekście możliwych zmian, dyskusja zaś nad ich sensem jest traktowana jako podważenie fundamentów niepodlegających zmianom i niedopuszczalna krytyka. Dobrym tego przykładem są „dyskusje” wokół pojęcia konstytucjonalizmu czy rozumienia niezawisłości sędziowskiej, które w ostatnich latach przetoczyły się przez Polskę.

Drugi powód to społeczne konsekwencje ewentualnej zmiany sposobu pojmowania praworządności. Wymagałoby to przygotowania społeczeństwa, a to jest bardzo trudne zadanie. Tym bardziej w sytuacji braku odpowiednich środków komunikacji oraz obawy o polityczne wykorzystanie tej proponowanej koncepcji.

Wydaje się zatem, że historia musi podążać swoim torem, ale mimo wszystko nadal trzeba poszukiwać sposobów, by można ją było odpowiednio ukierunkować.