W niniejszym opracowaniu zgłoszono kilka uwag, na ogół krytycznych, pod adresem projektu dyrektywy SLAPP. Na wstępie w sposób ogólny została wyrażona aprobata dla projektowanej dyrektywy, gdyż tłumienie debaty publicznej przy pomocy postępowań cywilnych staje się coraz częstszym zjawiskiem. Opracowanie dotyczy jednak, przede wszystkim, dostrzeżonych niebezpieczeństw zastosowania przepisów dyrektywy oraz ustawodawstwa krajowego wydanego w celu jej transpozycji. W opracowaniu tym wskazano także na kilka problemów stojących przed ustawodawcą polskim przy dokonywaniu transpozycji dyrektywy SLAPP.
In this paper, several comments, generally critical, have been made on the draft SLAPP Directive. At the outset, approval of the proposed directive is expressed in general terms, as the suppression of public debate by means of civil proceedings is becoming an increasingly frequent phenomenon. However, the study deals, first and foremost, with the perceived dangers of applying the provisions of the Directive and the national legislation issued to transpose it. The study also identifies several problems facing the Polish legislator in transposing the SLAPP Directive.
Słowa kluczowe: dyrektywa SLAPP, przeciwdziałanie tłumieniu debaty publicznej, debata publiczna, transgraniczność skutków sprawy, wczesne oddalenie powództwa
Keywords: SLAPP Directive, counteracting the suppression of public debate, public debate, cross-border effects of the case, early dismissal of the claim
Zgodnie z art. 1 proj. dyr. SLAPP niniejsza dyrektywa zapewnia gwarancje chroniące przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi w sprawach cywilnych o skutkach transgranicznych wszczynanymi przeciwko osobom fizycznym i prawnym, w szczególności przeciwko dziennikarzom i obrońcom praw człowieka, ze względu na ich zaangażowanie w debatę publiczną.
Sam cel projektowanej dyrektywy, określony w przytoczonym art. 1, jest szczytny. Jej założeniem jest bowiem przeciwdziałanie tłumieniu debaty publicznej. Trzeba zaś pamiętać, że tłumienie debaty publicznej staje się w ostatnich latach, także w Polsce, zjawiskiem coraz powszechniejszym, czy to przez przyjmowanie kolejnych regulacji prawnych, czy też przez podejmowanie zindywidualizowanych działań wobec określonych osób, np. właśnie przez wszczynanie określonych postępowań przeciwko tym osobom. Dotyczy to jednak bardziej postępowań dyscyplinarnych (np. wobec nauczycieli akademickich) albo dotyczących odpowiedzialności zawodowej (wobec lekarzy) niż sądowych postępowań cywilnych. Zdarza się jednak także, i przybiera coraz szersze rozmiary, wykorzystywanie postępowań cywilnych w celu tłumienia debaty publicznej.
Mimo szczytnego celu pewne rozwiązania przyjęte w projekcie dyrektywy SLAPP mogą budzić nieufność w kwestii, czy nie zostaną wykorzystane do celów innych, w tym przeciwnych do założonego i wyrażonego w jej art. 1. Dotyczy to w szczególności niedookreślenia w projektowanej dyrektywie niektórych rozwiązań oraz surowości niektórych środków prawnych przewidzianych do zwalczania tłumienia debaty publicznej[2].
Istotne jest bowiem zastosowanie w praktyce rozwiązań przyjętych w samej projektowanej dyrektywie i w ustawodawstwie krajowym, które zostanie wydane w celu jej transpozycji. W pierwszym rzędzie będzie to zależało od ustawodawcy polskiego[3], który w pewnych kwestiach, w świetle projektowanej dyrektywy, ma dużą swobodę co do treści regulacji krajowych. Następnie zaś od praktyki sądowej będzie zależało, w jakim kierunku projektowana dyrektywa i wprowadzające ją ustawodawstwo krajowe będą wykorzystywane. Zakres swobody decyzyjnej sądów będzie zależał od regulacji ustawowych w prawie polskim, jednakże już z treści projektowanej dyrektywy wynika, że może on być znaczny.
Rozwiązania przewidziane w projektowanej dyrektywie będą miały zastosowanie tylko do postępowań cywilnych wszczętych w celu stłumienia debaty publicznej. Jak już wspomniano, debata publiczna jest zaś w praktyce tłumiona częstokroć w inny sposób niż przez wszczynanie postepowań cywilnych, a przede wszystkim przez wszczynanie postępowań dyscyplinarnych i z zakresu odpowiedzialności zawodowej, następnie przez blokowanie stron internetowych i kont na portalach społecznościowych – z bezpodstawnym powołaniem się na rozpowszechnianie nieprawdziwych wiadomości albo na „szerzenie mowy nienawiści”. Można także wskazać niezapraszanie (niedopuszczanie) do debaty w poszczególnych stacjach telewizyjnych czy radiowych przedstawicieli określonych środowisk, partii politycznych, organizacji pozarządowych bądź ruchów społecznych. Środki prawne przeciwdziałania tłumieniu debaty publicznej są zatem potrzebne także w odniesieniu do zwalczania działań tego rodzaju.
Spośród spraw o charakterze cywilnym i handlowym[4] do tłumienia debaty publicznej mogą być wykorzystywane przede wszystkim powództwa o ochronę dóbr osobistych, w tym domaganie się ogromnych kwot tytułem zadośćuczynienia[5]. Podobnie zastosowanie mogą znaleźć np. powództwa o sprostowanie wiadomości zawartej w materialne prasowym na podstawie art. 39 pr.pr.[6] oraz powództwa o odszkodowanie. Powództwa w tego rodzaju sprawach będą na ogół wytaczane po fakcie danej wypowiedzi ustnej albo pisemnej, a zatem ich rzeczywistym celem może być szykanowanie autora za nieprzychylną wypowiedź[7], a tym samym odstraszanie od dokonywania podobnych wypowiedzi w przyszłości. W grę wchodzi jednak jeszcze wiele innych rodzajów powództw, w tym o zaniechanie rozpowszechniania określonej informacji (np. zawartej w książce).
Nie mniej groźne z punktu widzenia dążenia do stłumienia debaty publicznej są wnioski o zabezpieczenie wskazanych wyżej powództw, zmierzające np. do zakazu rozpowszechniania określonej książki na czas procesu. Projektowana dyrektywa dotyczy wprawdzie tylko powództw (postępowań głównych, w sprawie), jednakże ustawodawca krajowy może wyjść poza jej treść i uregulować w prawie krajowym rozwiązania niewymagane przez projektowaną dyrektywę. Ustawodawca polski powinien jednak zachować tu ostrożność. Należy bowiem zaznaczyć, że jeżeli powództwo, np. o zakaz rozpowszechniania książki, okaże się ostatecznie zasadne, to nieuwzględnienie wniosku o jego zabezpieczenie może zniweczyć cel tego powództwa.
Sprawy załatwiane w postępowaniach dyscyplinarnych oraz w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej docierają ostatecznie na drogę sądową, gdyż od orzeczeń odpowiednich komisji dyscyplinarnych albo sądów odpowiedzialności zawodowej (np. Naczelnego Sądu Lekarskiego) przysługuje odwołanie (kasacja) do sądu powszechnego albo Sądu Najwyższego. Przy czym niektóre tego rodzaju odwołania są rozpatrywane w trybie postępowania cywilnego (zob. art. 284a ust. 6 i art. 295 ust. 2 p.s.w.n.[8]), inne zaś w trybie postępowania karnego (zob. art. 95 ust. 1 u.i.l.[9]).[10] Okoliczność, czy postępowania cywilne w sprawach dyscyplinarnych będą objęte ochroną wynikającą z projektowanej dyrektywy będzie zależało w dużej mierze od ustawodawcy krajowego. Gdyby ustawodawca polski uregulował wprost zastosowanie do postępowań sądowych w sprawach dyscyplinarnych rozwiązań wynikających z projektowanej dyrektywy albo przyjęto by ich zastosowanie w drodze wykładni, osobę obwinioną przed komisją należałoby traktować jako pozwanego, którego udział w debacie publicznej jest tłumiony, niezależnie od tego, kto wniósł zażalenie albo odwołanie od orzeczenia komisji.
Kluczowe znaczenie dla zastosowania rozwiązań wynikających z projektowanej dyrektywy mają pojęcia „debaty publicznej” i „sprawy leżącej w interesie publicznym”. Debata publiczna jest bowiem chroniona przez projektowaną dyrektywę SLAPP tylko, jeżeli odbywa się w sprawie leżącej w interesie publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 2 proj. dyr. Szczegółowa analiza tych pojęć znacznie przekroczyłaby ramy niniejszego opracowania, warto jednak zwrócić uwagę na kilka najbardziej interesujących kwestii.
Pojęcie debaty publicznej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 proj. dyr., zgodnie z którym „debata publiczna” oznacza dowolne oświadczenie lub działanie osoby fizycznej lub prawnej wyrażone lub zrealizowane w ramach wykonywania prawa do wolności wypowiedzi i informacji w sprawie leżącej w interesie publicznym, a także działania o charakterze przygotowawczym, wspierającym lub wspomagającym bezpośrednio związane z takimi oświadczeniami lub działaniami. Obejmuje to skargi, petycje, skargi administracyjne lub powództwa oraz udział w wysłuchaniach publicznych.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z przytoczonego art. 3 ust. 1 proj. dyr. wynika specyficzne rozumienie pojęcia „debata publiczna”. Debata ta bowiem nie zawsze zatem będzie odbywać się publicznie. Pojęcie to, w świetle projektowanej dyrektywy, obejmuje także postępowania prawne, do których dostęp (a tym samym wiedza o nich) osób postronnych jest bardzo ograniczony. Debata publiczna może być bowiem wszczęta przez wniesienie skargi, petycji, skargi administracyjnej albo powództwa (art. 3 ust. 1 zd. ostatnie proj. dyr.).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 proj. dyr. termin „sprawa leżąca w interesie publicznym” oznacza wszelkie kwestie, które mają wpływ na społeczeństwo w takim stopniu,
że mogą one z uzasadnionych względów wzbudzić jego zainteresowanie, w takich dziedzinach jak:
a) zdrowie publiczne, bezpieczeństwo, środowisko, klimat lub korzystanie z praw podstawowych;
b) działalność osoby lub podmiotu na oczach opinii publicznej lub w interesie publicznym;
c) kwestie rozpatrywane publicznie lub poddawane kontroli przez organ ustawodawczy, wykonawczy lub sądowy, a także wszelkie inne publiczne postępowania urzędowe;
d) zarzuty dotyczące korupcji, oszustwa lub działalności przestępczej;
e) działania mające na celu zwalczanie dezinformacji.
Należy uznać, że przedstawione wyliczenie, zawarte w art. 3 ust. 2 proj. dyr., jest wyczerpujące. Zastosowano tu w zasadzie dwa kryteria wyróżnienia wymienionych dziedzin – przedmiot sprawy (lit. a, d, e) oraz charakter działalności określonego podmiotu (lit. b, c). Połączenie tych kryteriów, a zwłaszcza zastosowanie drugiego z nich powoduje, że dyrektywa będzie miała szerokie zastosowanie.
Spośród wymienionych wyżej dziedzin zaliczonych do spraw leżących w interesie publicznym szczególne wątpliwości budzi art. 3 ust. 2 lit. e proj. dyr., gdzie wymieniono „działania mające na celu zwalczanie dezinformacji”. Tłumienie debaty publicznej odbywa się bowiem często właśnie pod pretekstem zwalczania dezinformacji (rozpowszechniania nieprawdziwych informacji). W konsekwencji podmiot wytaczający powództwo dla obrony przed tłumieniem debaty publicznej (np. w razie zablokowania strony internetowej) może być narażony na zastosowanie wobec niego środków przewidzianych w projektowanej dyrektywie, jako podmiot dezinformujący, a zatem tłumiący debatę publiczną.
Przepisy projektowanej dyrektywy będą miały zastosowanie tylko w sprawach o skutkach transgranicznych (art. 4 proj. dyr.). Jednakże ta transgraniczność skutków jest rozumiana bardzo szeroko. W pierwszym rzędzie bowiem z art. 4 ust. 1 proj. dyr. wynika domniemanie transgraniczności skutków, chyba że obie strony mają miejsce zamieszkania lub siedzibę w tym samym państwie członkowskim co sąd rozpoznający sprawę. Przy czym, według art. 4 ust. 2 lit. a proj. dyr., jeśli obie strony postępowania mają miejsce zamieszkania lub siedzibę w tym samym państwie członkowskim co sąd rozpoznający sprawę, również uznaje się, że sprawa ma skutki transgraniczne, w przypadku gdy akt udziału w debacie publicznej dotyczący sprawy leżącej w interesie publicznym, w związku z którym wszczyna się postępowanie sądowe, jest istotny dla więcej niż jednego państwa członkowskiego. Ponadto według art. 4 ust. 2 lit. b proj. dyr. sprawa ma skutki transgraniczne, gdy powód lub podmioty powiązane wszczęły równoległe lub wcześniejsze postępowanie sądowe przeciwko tym samym lub powiązanym pozwanym w innym państwie członkowskim.
W konsekwencji sądy polskie będą miały dużą swobodę w stosowaniu (niestosowaniu) rozwiązań wynikających z projektowanej dyrektywy w wypadku, gdy powód i pozwany będą mieli miejsce zamieszkania albo siedziby w Polsce. Jak się zaś wydaje, takich spraw, zmierzających do tłumienia debaty publicznej, może być najwięcej[11] . Pozwala to bardzo wybiórczo udzielać ochrony wynikającej z projektowanej dyrektywy, np. uznając, że dany akt udziału w debacie publicznej jest istotny albo nieistotny dla więcej niż jednego państwa członkowskiego[12]. Warto przy tym zauważyć, że debaty publiczne dotyczą częstokroć zagadnień istotnych dla ludzkości w ogóle, a zatem z natury rzeczy dla mieszkańców więcej niż jednego państwa członkowskiego (np. aborcja, bezpieczeństwo preparatów mRNA, eugenika, eutanazja)[13].
Spośród wielu nasuwających się tu zagadnień należy wskazać tylko, że, jak się wydaje, wymóg istotności udziału w debacie publicznej dla więcej niż jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, gdy strony procesu będą miały miejsce zamieszkania lub siedziby w Polsce, wyłączy zastosowanie rozwiązań przyjętych w projektowanej dyrektywie w sprawach wyborczych, tj. w postępowaniu przewidzianym w art. 111 k.w.[14] Wyjątek jednak mogą stanowić wybory do Parlamentu Europejskiego, gdyż wybór określonego kandydata jest istotny dla wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej, nie zaś tylko dla jednego z tych państw.
Projekt dyrektywy przewiduje pięć środków prawnych mających na celu eliminowanie powództw zmierzających do tłumienia debaty publicznej. Są to: 1) złożenie kaucji aktorycznej na zabezpieczenie kosztów postępowania lub obowiązku zapłaty odszkodowania (art. 5 ust. 1 lit. a i art. 8 proj. dyr.); 2) wczesne oddalenie ewidentnie bezpodstawnego powództwa (art. 5 ust. 1 lit. b i art. 9 proj. dyr.); 3) zasądzenie kosztów procesu od powoda na rzecz pozwanego (art. 5 ust. 1 lit. c i art. 14 proj. dyr.); 4) zasądzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wytoczenie powództwa (art. 5 ust. 1 lit. c i art. 15 proj. dyr.); 5) nałożenie kary pieniężnej na powoda za wytoczenie powództwa (art. 5 ust. 1 lit. c i art. 16 proj. dyr.).
Wymienione wyżej środki prawne są w sumie dość surowe. Z projektowanej dyrektywy nie wynika, że sąd powinien zastosować je łącznie, tj. wszystkie w danej sprawie. Wydaje się jednak, że sąd będzie jednak mógł tak postąpić. Będzie to zależało od ustawodawcy polskiego. Przy czym centralne znaczenie ma „wczesne oddalenie powództwa”, które powinno być zastosowane w danym postępowaniu, aby można rozważać zastosowanie pozostałych środków prawnych. Wyjątek dotyczy kaucji aktorycznej, która z natury rzeczy może być zastosowana przed oddaleniem powództwa. Jednakże końcowa część art. 8 proj. dyr. wskazuje, że ciężar złożenia tej kaucji może być nałożony tylko wówczas, gdy w danej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wczesnego oddalenia powództwa w przyszłości.
Środki te będą podlegały zastosowaniu w zasadzie na wniosek pozwanego, jednakże ustawodawca krajowy może przyjąć, że sąd będzie mógł je zastosować z urzędu (art. 5 ust. 1 i 3 proj. dyr.)[15].
Powyższy katalog środków prawnych i zasady ich zastosowania budzą obawy o możliwość nadużycia tych środków. W razie ich zastosowania, a przede wszystkim w razie wczesnego oddalenia powództwa jako zmierzającego do stłumienia debaty publicznej, podmiot poszkodowany działaniami pozwanego nie będzie mógł dojść swoich uprawnień, np. ochrony dóbr osobistych lub zaniechania rozpowszechniania nieprawdziwych informacji. To samo dotyczy odrzucenia pozwu z powodu niezłożenia kaucji aktorycznej[16]. Zresztą już sama potencjalna groźba zasądzenia odszkodowania lub nałożenia kary pieniężnej za wytoczenie powództwa może skutecznie odstraszać od wytaczania tego rodzaju powództw, mimo że byłyby w pełni zasadne.
Wymienione wyżej środki prawne częściowo już funkcjonują w prawie polskim, jak np. nakazane przez projektowaną dyrektywę rozstrzygnięcie o kosztach procesu, zasądzenie odszkodowania. Jednakże na ogół transpozycja projektowanej dyrektywy może wymagać dalszych szczególnych uregulowań w polskich ustawach, także co do tych środków.
Wczesne oddalenie powództwa to w istocie oddalenie powództwa jako bezzasadnego, bez badania czy istnieją, względnie nie istnieją, pozostałe przesłanki zasadności powództwa (przesłanki jurysdykcyjne oraz norma prawna indywidualno-konkretna przytoczona w powództwie[17]). Podobne rozwiązanie jest przewidziane od niedawna w art. 1911 k.p.c., przy czym oddalenie powództwa na podstawie tego przepisu może nastąpić ze względu na brak którejkolwiek przesłanki zasadności powództwa, a zatem także ze względu na istnienie albo nieistnienie normy prawnej indywidualno-konkretnej przytoczonej w powództwie. Natomiast podstawą „wczesnego oddalenia powództwa” na tle art. 9 ust. 1 proj. dyr. jest jego bezzasadność z powodu dążenia do stłumienia debaty publicznej. Okoliczność ta powinna być zatem uregulowana wprost w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego jako przyczyna oddalenia powództwa w sprawach objętych projektowaną dyrektywą. Okoliczność tę należy zaliczyć do grona przesłanek jurysdykcyjnych[18]. W konsekwencji powaga rzeczy osądzonej wyroku oddalającego powództwo z tej przyczyny obejmie tylko tę okoliczność[19].
Zbadanie wystąpienia tej przesłanki jurysdykcyjnej i ewentualne (wczesne) oddalenie powództwa z powodu jej wystąpienia powinno nastąpić w pierwszej kolejności, tj. przed badaniem pozostałych przesłanek jurysdykcyjnych oraz przesłanki materialnoprawnej zasadności powództwa.
Warto także zwrócić uwagę na niebezpieczeństwo wynikające z art. 12 proj. dyr., zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku, gdy pozwany złożył wniosek o wczesne oddalenie, to na powodzie spsoczywał obowiązek udowodnienia, że powództwo nie jest ewidentnie bezpodstawne. Wobec stanowczego brzmienia przytoczonego przepisu ustawodawca krajowy nie będzie miał zbyt szerokiego pola manewru co do uregulowania tej problematyki. Może jednak uszczegółowić w ustawie przesłanki tego udowodnienia. Można obawiać się, że analizowane uregulowanie spowoduje przede wszystkim to, iż wnioski o wczesne oddalenie powództwa będą zgłaszane w wielu sprawach, mimo że powództwo nie będzie miało nic wspólnego z tłumieniem debaty publicznej. To zaś może powodować w szczególności przedłużanie poszczególnych postępowań. Pozwani mogą również liczyć na błedy sądu w zakresie oceny wystąpienia przesłanki dążenia do stłumienia debaty publicznej.
W analizowanym wypadku powód powinien udowodnić[20], że jego powództwo nie zmierza do stłumienia debaty publicznej, a zatem np., że nie zostały spełnione przesłanki debaty publicznej (art. 3 ust. 1 proj. dyr.), sprawa nie leży w interesie publicznym (art. 3 ust. 2 proj. dyr.) lub okoliczności wymienione w art. 3 ust. 3 proj. dyr.
Zgodnie z art. 15 proj. dyr. państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do zapewnienia, aby osoba fizyczna lub prawna, która poniosła szkodę w wyniku stanowiącego nadużycie postępowania sądowego zmierzającego do stłumienia debaty publicznej, mogła dochodzić odszkodowania i uzyskać pełne odszkodowanie za tę szkodę.
W przytoczonym artykule użyto ogólnego terminu „odszkodowanie”. Wydaje się zatem, że obejmuje on odszkodowanie za szkodę majatkową i niemajatkową (zadośćuczynienie). W konsekwencji kwestia ta, co do zasady, nie wymaga odrębnej, szczególnej regulacji w ustawie krajowej transponującej dyrektywę. W prawie polskim odszkodowanie można uzyskać w każdym wypadku wyrządzenia szkody, co dotyczy także odszkodowania, o którym mowa w art. 15 proj. dyr. Ustawodawca polski może jednak wprowadzić dalsze regulacje w tym zakresie, gdyby chciał uregulować w sposób szczególny np. przesłanki uzyskania tego odszkodowania.
Niewątpliwie przesłanką zasądzenia odszkodowania powinno być wczesne oddalenie powództwa, a przy tym oddalenie prawomocne. Nie da się zatem dochodzić odszkodowania w tym samym postępowaniu, w którym oddalono powództwo jako zmierzające do stłumienia debaty publicznej. W szczególności zaś w ustawie krajowej nie powinno być zezwolenia na zasądzenie przez sąd (z urzędu ani na wniosek) odszkodowania w jednym postępowaniu i w jednym orzeczeniu wraz z rozstrzygnięciem o wczesnym oddaleniu powództwa.
Należy także uznać, że przesłanką uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 15 proj. dyr., nie może być wadliwa odmowa[21] „wczesnego oddalenia powództwa” (zob. art. 13 proj. dyr.), mimo że zachodziły przesłanki takiego oddalenia. Jeżeli bowiem powództwa nie oddalono z powodu dążenia do stłumienia debaty publicznej, to wyrok uwzgledniający powództwo albo oddalający je z innej przyczyny przesądza, że nie zachodziła przesłanka wczesnego oddalenia powództwa, o której mowa w art. 9 proj. dyr. Po uprawomocnieniu się moc wiążąca takiego wyroku (art. 365 § 1 k.p.c.) stoi zatem na przeszkodzie ponownemu badaniu tej kwestii w innym postępowaniu[22].
Problematyki odszkodowania dotyczy także art. 18 proj. dyr. nakazujący uregulować (przewidzieć) w prawie krajowym jurysdykcję krajową sądów miejsca zamieszkania albo siedziby uprawnionego do dochodzenia odszkodowania, jeżeli powództwo stanowiące nadużycie wytoczono (i oddalono) w państwie trzecim. Zgodnie z treścią tego artykułu państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku gdy przeciwko osobie fizycznej lub prawnej mającej miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim wszczęto przed sądem państwa trzeciego stanowiące nadużycie postępowanie sądowe w związku z udziałem w debacie publicznej, osoba taka mogła dochodzić przed sądem właściwym dla jej miejsca zamieszkania lub siedziby odszkodowania za szkody i koszty poniesione w związku z postępowaniem przed sądem państwa trzeciego, niezależnie od miejsca zamieszkania lub siedziby powoda w postępowaniu w państwie trzecim.
Dochodzenie odszkodowania w państwie zamieszkania albo siedziby uprawnionego ułatwia to dochodzenie, ale może utrudnić obronę pozwanemu w takim procesie, a zatem podmiotowi, którego powództwo zostało uznane za nadużycie z powodu tłumienia debaty publicznej. Rozwiązanie to zwiększa surowość środków prawnych przewidzianych w projektowanej dyrektywie, co, jak już zaznaczono, może utrudniać dochodzenie uprawnień przez osoby rzeczywiście pokrzywdzone np. naruszeniem dóbr osobistych.
Zgodnie z art. 16 proj. dyr. państwa członkowskie zapewniają, aby sądy rozpoznające sprawę w stanowiącym nadużycie postępowaniu sądowym zmierzającym do stłumienia debaty publicznej miały możliwość nałożenia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar na stronę, która wszczęła to postępowanie.
Możność nałożenia przez sąd kary za wszczęcie postępowania zmierzającego do stłumienia debaty publicznej wydaje się nadmierną sankcją. Państwa członkowskie będą jednak musiały wprowadzić możność nałożenia tej kary przez sądy.
Przytoczony przepis art. 16 proj. dyr. nie określa wysokości kary, należy jednak uznać, że w prawie krajowym powinna być określona jej górna granica. Ponadto już z treści przytoczonego przepisu wynika, że nałożenie tej kary przez sąd w konkretnej sprawie nie powinno być obligatoryjne.
Kara za wytoczenie powództwa będzie istotnym novum w polskim postępowaniu cywilnym. Należy przyjąć, że już sankcje poniesienia kosztów postępowania i ewentualnego zasądzenia odszkodowania stanowią skuteczne instrumenty odstraszania od wytaczania powództw objętych treścią projektowanej dyrektywy. Rozwiązanie to zaś budzi poważne zastrzeżenia, zwłaszcza że, jak zaznaczono, sądy będą miały dużą swobodę w ocenie, czy dane powództwo zmierza do stłumienia debaty publicznej.
Problematyka zwrotu powodowi kosztów postępowania w razie wczesnego oddalenia powództwa, określona w art. 14 proj. dyr., jest już uregulowana w prawie polskim podobnie, a przy tym w sposób ogólny, tj. niezależnie od przyczyny oddalenia powództwa. Mianowicie zasadą jest, że strona przegrywająca sprawę powinna zwrócić przeciwnikowi koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (art. 98 § 1 k.p.c.). Natomiast, zgodnie z art. 102 k.p.c., w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Nie ma zatem potrzeby dostosowania prawa polskiego do art. 14 proj. dyr.
Mimo że wskazany art. 14 proj. dyr. stanowi o „wszystkich kosztach postępowania”, ustawodawca polski nie powinien odstępować od możliwości zwrotu tylko kosztów „niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony”. Nie może być bowiem tak, że pozwany wynajmie sobie np. kilkudziesięciu zawodowych pełnomocników procesowych i będzie mu przysługiwał zwrot wynagrodzenia (kosztów) każdego z nich.
Zgodnie z art. 8 proj. dyr. państwa członkowskie są zobowiązane zadbać o to, aby w postępowaniu sądowym zmierzającym do stłumienia debaty publicznej sąd rozpoznający sprawę był uprawniony do zobowiązania powoda do zapewnienia zabezpieczenia na poczet kosztów proceduralnych lub kosztów proceduralnych i odszkodowania, jeżeli uzna takie zabezpieczenie za stosowne ze względu na istnienie elementów wskazujących, że postępowanie sądowe stanowi nadużycie.
Nałożona przez sąd na wniosek pozwanego powinność złożenia kaucji na zabezpieczenie kosztów procesu lub odszkodowania (art. 8 proj. dyr.) również może utrudnić dochodzenie rzeczywiście naruszonych praw. Dotyczy to zwłaszcza kaucji na zabezpieczenie odszkodowania. Nałożona przez sąd powinność złożenia kwoty choćby „tylko” kilkudziesięciu tysięcy złotych tytułem tej kaucji skutecznie uniemożliwi wielu osobom wytoczenie powództwa np. o ochronę dóbr osobistych.
Jak już zaznaczono, powinność złożenia kaucji na zabezpieczenie kosztów procesu lub odszkodowania będzie mogła być nałożona na powoda tylko na wniosek pozwanego (art. 5 ust. 1 proj. dyr.), gdyż art. 5 ust. 3 proj. dyr. nie ma do niej zastosowania. Rozwiązanie to należy zaaprobować, choć w zasadzie nie umniejsza ono surowości tego środka prawnego, trudno bowiem przypuszczać, że pozwani nie będą składali takich wniosków.
Według art. 17 proj.dyr. państwa członkowskie zapewniają, aby odmawiano uznania i wykonania orzeczenia wydanego w państwie trzecim w postępowaniu sądowym w związku z udziałem w debacie publicznej osoby fizycznej lub prawnej mającej miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ze względu na wyraźną sprzeczność takiego uznania i wykonania z porządkiem publicznym (ordre public), w przypadku gdy postępowanie to zostałoby uznane za ewidentnie bezpodstawne lub stanowiące nadużycie, gdyby zostało wszczęte przed sądami państwa członkowskiego, w którym wystąpiono o uznanie lub wykonanie, a sądy te zastosowałyby prawo tego państwa członkowskiego. Przewidziana w tym przepisie dopuszczalność szerokiej kontroli orzeczeń wydanych w państwach obcych budzi pewne zastrzeżenia.
Odmowa uznania (wykonania) orzeczenia sądu obcego przez sąd polski będzie miała wprawdzie znaczenie tylko w Polsce, nie zaś w państwie wydającym orzeczenie ani w innych państwach. Jednakże uznanie (wykonanie) takiego orzeczenia w Polsce może mieć szczególne znaczenie dla strony procesu, a ponadto zbyt szerokie podstawy odmowy uznania (wykonania) naruszają bezpieczeństwo (pewność) obrotu prawnego (cywilnoprawnego) na styku międzynarodowym.
W art. 17 proj. dyr. nie zostało określone, czy odmowa uznania (wykonania) orzeczenia powinna nastąpić na wniosek pozwanego, czy przez sąd działający z urzędu. Jeżeli przyjmiemy, że tylko na wniosek, to w prawie polskim jest już odpowiedni instrument do wystąpienia o taką kontrolę w art. 1148 k.p.c. W przeciwnym wypadku ustawodawca polski powinien określić obligatoryjne badanie przez sąd orzeczeń wydanych w państwach obcych pod katem, czy gdyby postępowanie zostało wszczęte w Polsce, to byłoby potraktowane jako zmierzające do stłumienia debaty publicznej. Przy czym badanie z urzędu wszystkich orzeczeń obcych podlegających w Polsce uznaniu ex lege (art. 1145 k.p.c.) wydaje się niewykonalne z przyczyn praktycznych.
Warto również wskazać, że niezależnie od zajęcia stanowiska w powyższych kwestiach, w prawie polskim jest już podstawa do odmowy uznania orzeczenia państwa obcego jako sprzecznego z podstawowymi zasadami porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej – art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. W tym wypadku sąd ocenia w konkretnej sprawie, czy zachodzi ta sprzeczność. Wydaje się zaś, że przytoczony wyżej art. 17 proj. dyr. nakazuje potraktowanie każdego powództwa zmierzającego do stłumienia debaty publicznej jako sprzecznego z podstawowymi zasadami porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.
W podsumowaniu powyższych uwag należy uznać, że cel projektowanej dyrektywy określony w jej art. 1 (przeciwdziałanie tłumieniu debaty publicznej) jest bardzo szczytny, a zatem co do zasady projektowana dyrektywa zasługuje na aprobatę. Warto nawet rozważyć zastosowanie w prawie krajowym rozwiązań podobnych, w zakresie niewymaganym przez projektowaną dyrektywę, np. ze względu na brak transgraniczności skutków sprawy.
Należy jednak zwrócić uwagę, że mimo bardzo szczytnego celu rozwiązania przyjęte w projektowanej dyrektywie mogą być wykorzystywane w praktyce w celu przeciwnym, a zatem do tłumienia debaty publicznej oraz ochrony podmiotów tłumiących debatę publiczną[23]. Ponadto surowość pewnych rozwiązań oraz szeroka swoboda ustawodawcy krajowego, a w konsekwencji zapewne także sądów, mogą powodować, że osoba dotknięta np. rzeczywistym naruszeniem dóbr osobistych, rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji itp. nie będzie mogła dojść przysługujących jej uprawnień, a nawet może zostać dotkliwie ukarana finansowo za podjętą próbę dochodzenia tych uprawnień. W szczególności dotyczy to kaucji aktorycznej na zabezpieczenie odszkodowania (art. 8 proj. dyr.) oraz kary za wytoczenie powództwa (art. 16 proj. dyr.). Te dwie instytucje zawarte w projektowanej dyrektywie SLAPP wydają się nie tylko zbędne, lecz także szkodliwe (nadmierne).
W konsekwencji powyższych uwag, transponując dyrektywę do prawa polskiego oraz stosując w praktyce uregulowania dyrektywy i ustawy polskiej, należy cały czas mieć na względzie cel tej dyrektywy.