Glosa aprobująca do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22^[1]

1. Wprowadzanie

Uchwała będąca przedmiotem niniejszej glosy podjęta została na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jako taka posiada moc wiążącą. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi^[2] (dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z treścią art. 264 § 2 uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka, a uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3, na podstawie postanowienia składu orzekającego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich^[3]. Uchwała podjęta w wyżej wskazanym trybie stanowi uchwałę abstrakcyjną, albowiem nie ma ona związku z konkretną sprawną, a podjęta została w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych^[4]. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, w postanowieniu z 1 kwietnia 2019 r., sygn. I OPS 4/17, wskazał, że choć uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej^[5] (dalej: Konstytucja RP), to jednak pozostaje ona „normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów”^[6]. Względna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a., należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta^[7]. Przedmiotowa uchwała dotyczy sytuacji, w których sądy administracyjne, orzekając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych^[8] (dalej: u.ś.r.) i w analogicznym stanie faktycznym, wydawały różne rozstrzygnięcia, a rozbieżność ta miała charakter rzeczywisty i trwały.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego będąca przedmiotem niniejszej glosy stanowi odpowiedź na pytanie: „Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?”.

Na tak sformułowane pytanie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, odpowiedział w sposób następujący:

„1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)”.

2. Stan faktyczny

Uchwała wyjaśniająca została podjęta po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. złożonego na podstawie art. 264 § 2 w związku z 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w którym to zwrócono się o rozstrzygnięcie wyżej wskazanego zagadnienia prawnego w związku z dostrzeżonymi rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniosku tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że wykształciły się dwie linie orzecznicze dotyczące warunków przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej lub niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i przesłanek przyznania tego świadczenia wskazanych w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a stanowiska te są rozbieżne i trwałe.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał ponadto, że w jego ocenie na aprobatę zasługuje linia orzecznicza, w myśl której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom (to znaczy innym niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), nie tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji jako bliższe stopniem oraz współmałżonek legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również wówczas, gdy z przyczyn obiektywnych osoby te nie są w stanie sprawować opieki nad podopiecznym. Zdaniem wnioskodawcy nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a także z konstytucyjną zasadą państwa prawa^[9] oraz prawem do zabezpieczenia społecznego^[10] jest sytuacja, w której osoba faktycznie sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostaje bez pomocy ze strony państwa. Powyższy pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich poparł także stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05^[11], w którym wskazano, że przepisy art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Rzecznik nadmienił przy tym, że sędziowie, kierując się konstytucyjną zasadą podległości sędziów Konstytucji RP^[12], przy interpretacji przepisów ustawy mają obowiązek brać pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale również regulacje ustawy zasadniczej, jeżeli zaś wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką, która w sposób najpełniejszy realizuje normy i wartości konstytucyjne^[13]. Wnioskodawca wskazał także, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6 września 2012 r.^[14] (dalej: Konwencja ONZ). Konwencja ta stanowi, że „Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia, i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność”^[15] oraz że „Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu [...] zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom”^[16].

W tym miejscu wskazać należy, że prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. wniósł na podstawie art. 265 p.p.s.a. o podjęcie uchwały następującej treści: „Przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP należy rozumieć w ten sposób, że przyznanie świadczenia opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, dopuszczalne jest w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki lub osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, lub małżonek osoby wymagającej opieki – nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia”. Uzasadniając swoje stanowisko, prokurator Prokuratury Krajowej przychylił się do poglądu, że przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej osoby niepełnosprawnej jest możliwe nie tylko w wypadku, gdy wyżej wymienione osoby oraz małżonek osoby wymagającej pomocy legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również wówczas, gdy zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności nie mogą w ustalonym stanie faktycznym opiekować się osobą, która tej opieki wymaga. Uznano przy tym, że nawet mimo uzyskania jednoznacznego rozumienia przepisu poprzez dokonanie wykładni językowej należy kontynuować jego interpretację. Zatem przepisy dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego winny być odczytywane w zgodzie z wartościami i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP w art. 69, art. 71 ust. 1, art. 2 i art. 32. Prokurator Prokuratury Krajowej wskazał również, że na straży praw osób niepełnosprawnych stoi Konwencja ONZ, która stanowi, iż państwa są zobowiązane do „zapewnienia i realizacji wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób niepełnosprawnych, bez jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność”^[17]. Odnosząc się do kryterium, które różnicuje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności oraz przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej, prokurator Prokuratury Krajowej wskazał na trzy zarzuty. Po pierwsze w jego ocenie kryterium to nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Po drugie waga interesu, któremu różnicowanie to ma służyć, nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania. Po trzecie zaś kryterium różnicowania nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, które uzasadniałyby odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną w warunkach, o których była mowa powyżej.

3. Podjęcie uchwały

NSA uznał, że wniosek inicjujący orzeczenie w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Spełniona została bowiem przesłanka inicjująca postępowanie przez NSA w tym trybie: przytoczone we wniosku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na rozbieżności dotyczące przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź rezygnują z nich w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy rozpatrujące sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w odmienny sposób odnoszą się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Według części sądów legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli osoby te z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W opinii tej części sądów w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie faktycznie sprawującej opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Według pozostałej części sądów warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Zgodnie z pierwszym z wyżej wskazanych stanowiskiem wykształconym w linii orzeczniczej NSA prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (to znaczy innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej^[18]), na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy^[19] (dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Powyższe stanowisko wywodzone jest z interpretacji przepisów art. 17 ust. 1a u.ś.r.^[20] oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych jednostek redakcyjnych wskazuje się, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. niezgodna jest z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, lekceważy konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną, wynikający z art. 18 ustawy zasadniczej, a także zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, ustanowioną w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Literalne odczytywanie przywołanych przepisów u.ś.r. może powodować, że jedyna osoba zdolna sprawować faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną zostanie pozbawiona możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a sytuacja taka nie zasługuje na aprobatę. W związku z powyższym należy odstąpić od stosowania formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., w sytuacji gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun osoby niepełnosprawnej nie może z przyczyn obiektywnych sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, a opiekę tę świadczy ktoś inny, zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności^[21]. W odniesieniu zaś do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a linia ustalona w orzecznictwie NSA^[22] wskazuje, że pierwszeństwo współmałżonka w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego wynika z uwzględnienia regulacji k.r.o., na gruncie której obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Dalej wskazuje się, że przepis art. 132 k.r.o. stanowi, iż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, bądź też gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Stąd też wywodzi się, z uwagi na założenie systemowej spójności regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. z regulacją art. 132 k.r.o., iż co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim przysługuje w pierwszej kolejności małżonkowi osoby niepełnosprawnej. Zatem w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osobę, która jest zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, badaniu podlegać musi okoliczność, czy opiekę nad osobą niepełnosprawną może sprawować małżonek tej osoby. Prowadzi to do konstatacji, że nie tylko pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą, która również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powoduje eliminację przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17. ust. 5 pkt 2a, lecz także okoliczność, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki. Taki pogląd, poza wyrokami przytoczonymi we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (wskazanymi w przypisach nr 20 i 21 do niniejszej glosy), wyrażono również w następujących wyrokach NSA: z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2164/20; z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 229/21; z dnia 14 października 2021 r., sygn.: I OSK 627/21 i I OSK 635/21; z dnia 26 października 2021 r., sygn. I OSK 700/21; z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. I OSK 699/21 oraz z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 815/21.

Drugie stanowisko wyrażane przez NSA polega na przyjęciu, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (to znaczy innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji względem podopiecznego w bliższym stopniu oraz jego współmałżonek legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności^[23]. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z opisywaną linią orzeczniczą powyższe potwierdza językowa wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz dyrektywy systemowe i celowościowe. Niepełnosprawność, o której mowa w przywołanym przepisie u.ś.r., jest okolicznością, która powoduje niemożność sprawowania opieki nad drugą osobą, co jest zbieżne z regulacją art. 132 k.r.o., traktującą o stanie faktycznym, w którym osoba zobowiązana do alimentacji nie jest w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi. Okoliczność, że osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, a zarazem spokrewniona w stopniu bliższym z osobą wymagającą opieki, nie może wymaganej opieki świadczyć z uwagi na stwierdzony orzeczeniem znaczy stopień niepełnosprawności, stanowi zobiektywizowane kryterium, które powoduje przesunięcie obowiązku sprawowania opieki nad osobą potrzebującą na osobę spokrewnioną w stopniu dalszym, zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Tym samym zachowana zostaje spójność systemowa regulacji art. 17 ust. 1 a u.ś.r. z regulacją art. 132 k.r.o. Ponadto rozumowanie takie czyni zadość względom celowościowym i aksjologicznym, a także pozostaje w zgodzie z regulacjami konstytucyjnymi. Zobiektywizowane kryterium limitujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest legitymowanie się osób uprawnionych w pierwszej kolejności do przyznania tego świadczenia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być uznawane za naruszające zasady równości^[24] i sprawiedliwości społecznej^[25]. Traktuje ono bowiem w ten sam sposób osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej, przez co nie ma charakteru dyskryminującego, nie jest niemożliwe do spełnienia, a ponadto uniezależnia przyznanie świadczenia od uznania organu administracyjnego. W odniesieniu do konstytucyjnych obowiązków pomocy państwa rodzinie, w szczególności znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej^[26], wskazuje się na to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest instrumentem wsparcia rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji ze względu na niepełnosprawność jednego z jej członków. Niemniej obowiązek pomocy państwa wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji może być dochodzony jedynie w granicach określonych w ustawie^[27]. Stąd też ustawowe limitowanie przyznawania pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy zasadniczej, a jest z nimi spójne. Na gruncie tej linii orzeczniczej wskazuje się, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być traktowany rozszerzająco, albowiem stanowi on wyjątek wynikający z nadania przez ustawodawcę szczególnej wagi relacjom i więzom prawnym istniejącym między małżonkami. Osoby spokrewnione z podopiecznym mogą zatem uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać swych obowiązków z uwagi na własną niepełnosprawność potwierdzoną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymowanie się przez małżonka wyżej wymienionym orzeczeniem konstytuuje sytuację faktyczną, w której nie jest on w stanie sprostać ciążącym na nim obowiązkom alimentacyjnym względem współmałżonka. Powyższe pozwala stwierdzić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala na wyprowadzenie spójnej i jasnej reguły poprzez zastosowanie wykładni językowej. Dalej, ustanowienie na gruncie k.r.o. kolejności osób zobowiązanych do alimentacji, w której na pierwszym miejscu stawiani są małżonkowie, powoduje, że spójne systemowo pozostaje założenie, iż świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności przysługuje małżonkowi osoby niepełnosprawnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał posiadanie zaświadczenia o stanie zdrowia w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności za konieczne do stwierdzenia, iż małżonek nie jest w stanie spełnić ciążącego na nim obowiązku opieki nad współmałżonkiem. Zauważa się, że ani sąd, ani organ orzekający w sprawie, nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby stwierdzić, że stan zdrowia małżonka rzeczywiście powoduje niemożność sprawowania opieki nad drugą osobą. Zatem za niewłaściwą uznaje się wykładnię omawianego przepisu, w myśl której organ czy sąd orzekający w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miałby dopuszczać przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a przy tym samodzielnie czynić ustalenia w zakresie faktycznej możliwości sprawowania przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną czy też jej braku. To stanowisko, poza wyrokami przytoczonymi we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (wskazanymi w przypisie nr 22 do niniejszej glosy), wyrażono nadto w następujących wyrokach NSA: z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 364/21; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. I OSK 744/21 i z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1139/21.

Uzasadniając podjętą uchwałę, skład orzekający w pierwszej kolejności wskazał, że za przyjętym stanowiskiem przemawia kontekst historyczny analizowanych przepisów, wyrażający się w zmianach dokonanych przez ustawodawcę w materii u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 stycznia 2010 r., przewidywał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, jeżeli osoba najbliższa osobie wymagającej opieki nie mogła tej opieki faktycznie sprawować. Jednakże z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmian w tym przepisie i wprowadził do regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. przesłankę legitymowania się przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując tej zmiany, ustawodawca – aby inne osoby mogły ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – wprowadził wymóg posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, analogicznie, jak wcześniej wprowadził to samo kryterium dotyczące współmałżonka osoby niepełnosprawnej.

Dalej NSA stwierdził, że kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazane przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. oraz w art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga ono odwołań do języka powszechnego, ponieważ należy do języka prawnego: pochodzi z ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych^[28] (dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi zatem fakt instytucjonalny, wolny od kryteriów wartościujących, zaś wyjaśnienie tego, czym jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zawarte w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej, skład orzekający potraktował jako przypadek definicji legalnej. W związku z powyższym w ocenie NSA ustawodawca, wprowadzając do u.ś.r. kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posłużył się określeniem, które zostało uprzednio zdefiniowane na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej, przez co w zakresie językowym komentowane przepisy u.ś.r. nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Analizując kontekst systemowy wewnętrzny, NSA odnotował, że w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wprowadzono zasadę zakładającą, iż wymienionym tam osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, że tożsama sytuacja dotyczy osób wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem osoba zwracająca się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi odznaczać się stanem zdrowia pozwalającym na podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną, posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza zaś tę możliwość. Kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności występuje w art. 17 ust. 1a pkt 1–3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako stan umożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w przypadku gdy osoba zobowiązana do alimentacji w stopniu bliższym posiada przedmiotowe orzeczenie. W związku z powyższym skład orzekający uznał, że związanie kwestii możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przesłanką negatywną posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności w zakresie u.ś.r.

Przechodząc do kontekstu systemowego zewnętrznego, NSA wskazał na przepis art. 132 k.r.o., który był powoływany w stanowiskach aprobujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie sprawuje faktycznej opieki nad niepełnosprawnym. Sąd podejmujący uchwałę odniósł się także do przepisu art. 135 § 2 k.r.o., zgodnie z którym wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego – w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Dostrzeżony przez NSA związek między przepisami u.ś.r. regulującymi kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a przepisami k.r.o. w zakresie obowiązku alimentacyjnego ma charakter podmiotowy. Ustawodawca, wyznaczając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, co do zasady oparł się na przepisach ustanawiających obowiązek alimentacyjny. Odesłanie do przepisów k.r.o. zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczy wyłącznie wskazania kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a poprzez ten zabieg ustawodawca wyznaczył zakres podmiotowy świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnione są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Regulacje k.r.o. posłużyły ustawodawcy również w wyznaczeniu osób uprawnionych w pierwszej kolejności do uzyskania świadczenia i osób uprawnionych w stopniu dalszym, na podstawie stopni pokrewieństwa, a także do uwzględnienia pierwszeństwa obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. NSA podsumował, że kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z treści art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest co do zasady zbieżna z kolejnością podmiotów, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, a zatem w tym zakresie nie może być mowy o sprzeczności czy też braku spójności systemowej analizowanych regulacji. Przy tym wskazano, że regulacje dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego zawierają własne rozwiązania, które nie są zbieżne z zawartymi przez ustawodawcę w k.r.o., ale podyktowane specyfiką tego świadczenia rodzinnego. I tak z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wynika, że prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jest inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, ustępuje odpowiedniemu uprawnieniu opiekuna faktycznego lub osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną. Powyższe może prowadzić do sytuacji, w której uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności będzie osoba zobowiązana w świetle regulacji k.r.o. do alimentacji w dalszej kolejności. Zilustrować to można na przykładach rodzeństwa tworzącego rodzinę zastępczą spokrewnioną, które będzie uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego przed dziadkami, a także osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, która wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie, a może w ogóle nie być osobą zobowiązaną do alimentacji dziecka na gruncie k.r.o. Powyższe doprowadziło skład orzekający do wniosku, że zakres odwołania regulacji dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ogranicza się jedynie do przypadków wskazanych w ustawie i w tym zakresie kontekst systemowy z k.r.o. pozostaje spójny. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że kontekst systemowy jest tworzony przez art. 132 k.r.o. i wymienioną w nim kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca wskazuje bowiem na gruncie u.ś.r. kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i nie odsyła w tym zakresie do regulacji k.r.o.

W ramach kontynuowania rozważań w przedmiocie wykładni systemowej przepisów u.ś.r. dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego NSA przeszedł do analizy przepisów konstytucyjnych. Wyrażona w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP zasada prawa do zabezpieczenia społecznego przysługującego obywatelowi, który pozostaje bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania, nie może być rozpatrywana w związku z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na dyspozycję przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź rezygnują z nich w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego osoby nie podejmują zatrudnienia lub pracy zarobkowej, bądź rezygnują z nich w celu sprawowania opieki nad drugą osobą, co stanowi ich świadome działanie, jest przejawem ich woli. Tymczasem art. 67 ust. 2 ustawy zasadniczej dotyczy osób, które pozostają bez pracy nie z własnej woli. O braku związku między bezrobociem a świadczeniem pielęgnacyjnym świadczy zdaniem NSA również treść art. 17 ust. 6 u.ś.r., w myśl którego zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do art. 18 Konstytucji RP, który wprowadza zasadę ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, skład orzekający wskazał, że przepis ten stanowi „normę programową”, która nie przyznaje samodzielnie uprawnień żadnym podmiotom, ale wyznacza cele, do których osiągnięcia dążyć powinny organy władzy publicznej. NSA, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04^[29], uznał, że zarówno art. 18 Konstytucji RP, jak i art. 71 Konstytucji RP dają wyraz tym samym wartościom aksjologicznym, stąd też kontekst systemowy dla świadczenia pielęgnacyjnego został w odniesieniu do tych zasad konstytucyjnych rozpatrzony wspólnie. Obydwa te artykuły ustawy zasadniczej zobowiązują państwo do zapewnienia ochrony i pomocy rodzinie, nie konkretyzując przy tym warunków jej przyznawania i pozostawiając te kwestie regulacjom ustawowym. Przy tym zwrócono uwagę na treść art. 81 Konstytucji RP, który stanowi, że praw określonych w art. 71 dochodzić można w granicach wyznaczonych przez ustawę. Dalej skład orzekający wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi instrument wsparcia rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji ze względu na niepełnosprawność jednego z jej członków, a regulacja ta jest wyrazem realizacji przez państwo obowiązków wynikających z art. 18 i art. 71 Konstytucji RP. Przy tym zauważono, że ustawa zasadnicza pozostawia ustawodawcy swobodę wyboru środków do realizacji wspomnianych obowiązków i nie wymaga, by każdy członek rodziny wspierany był przez państwo w ten sam sposób. Katalog instrumentów wsparcia oferowanych przez państwo może być bowiem zróżnicowany na gruncie ustawowym. NSA, podejmując przedmiotową uchwałę, uznał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uznawane za niewywiązywanie się przez prawodawcę z konstytucyjnego obowiązku wspierania rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji spowodowanej niepełnosprawnością jednego z jej członków ani też z obowiązku ochrony rodziny i działania dla jej dobra. W ocenie składu orzekającego wyrazem świadomego działania ustawodawcy na rzecz opieki i ochrony nad rodziną, które należą do działań administracji wynikających z obowiązków narzucanych przez Konstytucję RP, jest umieszczenie w u.ś.r. także pozostałych świadczeń opiekuńczych, a fakt ten musi podlegać uwzględnieniu przy dokonywaniu wykładni systemowej w kontekście konstytucyjnym.

Rozważając zgodność wprowadzonego do regulacji świadczenia pielęgnacyjnego kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą równości i zakazem dyskryminacji, wyrażonych kolejno w art. 2 i art. 32 ustawy zasadniczej, NSA uznał, że nie narusza ono tych zasad ani też nie ma charakteru dyskryminującego. W analizowanej sytuacji wszystkie osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej mają taki sam dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego. Zobiektywizowane kryterium w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyłącza przy tym uznaniowość organu w sprawach dotyczących przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co sprzyja transparentności w dystrybuowaniu środków publicznych. Odnosząc się do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skład orzekający liczący siedmiu sędziów zaznaczył, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej kategorii istotnej. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą sformalizowanej przesłanki, to jest orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co pozostaje w związku rzeczowym z celami świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym nie jest kryterium arbitralnym. Konkludując znaczenie powyższych rozważań, warto zacytować treść komentowanej uchwały, by nie utracić trafności sformułowanych tam poglądów: „Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela”^[30].

4. Wnioski

W ocenie autorki podjęta uchwała NSA zasługuje na aprobatę. W analizowanym stanie prawnym przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym w dalszej kolejności zależałoby od faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez osoby bliższe było niemożliwe z niżej przedstawionych względów.

Przede wszystkim wskazać należy, że postulowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich i prokuratora Prokuratury Krajowej stan prawny istniał już uprzednio na gruncie u.ś.r., dopuszczając wówczas możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoby spokrewnione w stopniu bliższym opieki tej nie mogły sprawować z uwagi na stan faktyczny. Możliwe zatem było wówczas uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przykładowo przez wnuka osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy sprawował on opiekę nad osobą niepełnosprawną, przejmując w ten sposób obowiązek ciążący na dzieciach osoby wymagającej opieki. Prawodawca odszedł jednak od tego rozwiązania, dokonawszy nowelizacji u.ś.r. obowiązującej od 1 stycznia 2013 r., kiedy to przesłankę faktycznej niemożności sprawowania opieki zastąpił kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny i którym to przyznaje się pierwszeństwo w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. Analogiczne kryterium prawodawca wprowadził uprzednio 14 października 2011 r. w odniesieniu do małżonka osoby niepełnosprawnej, tworząc tym samym przesłankę umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostałym osobom zobowiązanym do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim. Znamienne zatem wydaje się, że stan prawny postulowany zarówno przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku skierowanym do NSA, jak i w stanowisku prokuratora Prokuratury Krajowej istniał już w polskim systemie prawnym, jednakże został przez prawodawcę zmieniony. Dokonana przez skład orzekający analiza pokazuje przy tym, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż działanie ustawodawcy było niezamierzone, podjęte w wyniku błędu legislacyjnego czy też że pozostaje ono w sprzeczności z wartościami chronionymi przez ustawę zasadniczą. Zdaniem autorki warto odwołać się również do uzasadnienia projektu nowelizacji u.ś.r.^[31], czego NSA zaniechał. W uzasadnieniu tym pochylono się nad stanem faktycznym, jaki zachodził, gdy świadczenie pielęgnacyjne przyznawane było w związku z przesłanką niemożności sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną przez osoby uprawnione w stopniu bliższym. Wskazano tam, że wśród grupy świadczeniobiorców, którzy po roku 2010 uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku poszerzenia kręgu osób uprawnionych do jego otrzymywania, aż 83% stanowiły osoby inne niż rodzice dzieci niepełnosprawnych. Przy tym znaczącą częścią tej grupy były osoby nadużywające pomocy ze strony państwa. Pojawiła się również tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w ich rodzinach jedynie po to, by uzyskać wsparcie socjalne, a nie w celu faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną^[32]. Oczywiste jest, że w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska przez NSA w komentowanej uchwale powyższe problemy powróciłyby i mielibyśmy do czynienia ze znaczącym zwiększeniem skali wyłudzeń świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Powyższe skutkowałoby istotnym zwiększeniem nakładów finansowych państwa na tę formę wsparcia, tymczasem aktualna wysokość miesięcznego świadczenia pielęgnacyjnego stanowi kwotę dość znaczną – wynosi 2458,00 zł. Z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że w 2021 r. z budżetu państwa na świadczenia pielęgnacyjne przeznaczono kwotę 4,5 mld zł, co stanowiło ponad 60% kwoty wypłaconych świadczeń rodzinnych^[33]. Kwota ta z pewnością wzrosłaby w najbliższych latach w przypadku przyjęcia przez NSA odmiennego stanowiska w przedmiotowej uchwale. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają przy tym przypuszczać, że umożliwienie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby spokrewnione z osobą niepełnosprawną w dalszym stopniu, które tej opieki faktycznie nie sprawują (do czego dochodziło w uprzednim stanie prawnym), doprowadzi do utrwalenia wśród tych osób bierności zawodowej i postawy oczekującej wsparcia socjalnego ze strony państwa. Tym samym koszty utrzymania takich osób ponosić będzie pracująca część społeczeństwa, co w tej sytuacji nie ma racjonalnych podstaw.

Za przyjęciem stanowiska przedstawionego w komentowanej uchwale NSA przemawiają również względy praktyczne. Wskazać należy, że zarówno organy orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy rozpatrujące sprawy w tym przedmiocie nie posiadają odpowiednich instrumentów pozwalających na ustalenie jednoznacznego materiału dowodowego w zakresie możliwości faktycznego sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Tymczasem w przypadku dopuszczenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba spokrewniona z osobą niepełnosprawną w stopniu bliższym nie może sprawować nad nią opieki, wymagane byłoby ustalenie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez osobę najbliższą. Jedynym narzędziem służącym eliminacji niepożądanych zjawisk polegających na próbach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które tej opieki faktycznie nie sprawują, pozostaje wywiad środowiskowy przeprowadzany przez pracownika socjalnego. Wywiad środowiskowy, polegający na rozmowie z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej, jest sposobem zbierania informacji, swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu prawa administracyjnego^[34], mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Na podstawie tego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy^[35]. Domniemywać można, że w przypadku podjęcia przez NSA uchwały odmiennej taki wywiad służyłby również do ustalenia faktycznej niemożności sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Tymczasem nie można zapominać, że w praktyce kwestionariusz wywiadu środowiskowego stanowi wyraz złożonych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczeń, które ukierunkowane są na uzyskanie wnioskowanej formy wsparcia. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie posiada możliwości zweryfikowania prawdziwości oświadczeń składanych przez potencjalnych beneficjentów. Częstokroć podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego na potrzeby postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pracownik socjalny po raz pierwszy i ostatni styka się z daną rodziną, wobec czego cały obraz jej sytuacji życiowej zostaje ustalony na podstawie tego jednego spotkania. Stąd też narzędzie to, które już teraz stwarza pole do nadużyć ze strony osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z pewnością pozostanie wadliwe, w sytuacji gdy za jego pomocą będzie trzeba ustalić brak faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione z osobą niepełnosprawną w stopniu bliższym niż wnioskodawca.

Wskazać należy wreszcie, że w przypadku przychylenia się NSA do odmiennego stanowiska występującego w linii orzeczniczej nieuchronnie wystąpiłyby kłopoty z jednoznacznym zdefiniowaniem braku faktycznej możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez osoby spokrewnione z nią w stopniu bliższym. Wymagałoby to bowiem niebudzącego wątpliwości zdefiniowania tejże sytuacji, a zatem odpowiedzi na pytanie, kiedy brak możliwości faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny występuje. Czy taką sytuację stwarzałaby okoliczność wykonywania pracy zarobkowej? A jeżeli tak, to jaki charakter musiałaby mieć ta praca? Uwzględnienia wymagałaby przy tym kwestia, jakiej opieki rzeczywiście wymaga osoba niepełnosprawna, albowiem samo posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje nad nią opiekę. Dopiero zatem połączenie okoliczności faktycznych towarzyszących wykonywaniu pracy zarobkowej z charakterem czynności opiekuńczych wykonywanych na rzecz osoby niepełnosprawnej stwarzałoby brak faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę uprawnioną w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie występowania tego związku opierałoby się na kryteriach subiektywnych, wymagałoby bowiem oceny możliwości działania osoby uprawnionej do świadczenia jako bliższej stopniem, które to możliwości uzależnione są chociażby od zaradności życiowej danej osoby. Znów pojawia się jednak pytanie: kto tej oceny miałby dokonywać? Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy czy organ orzekający o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego? Wydaje się, że zarówno pierwszy, jak i drugi podmiot w wielu przypadkach mogą nie mieć obiektywnej możliwości dokonania rzetelnej oceny tej sprawy. W praktyce pojawiałyby się kolejne trudności z zakwalifikowaniem różnych sytuacji życiowych jako uniemożliwiających faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, przykładowo problemy mogłoby stwarzać ustalenie, czy sytuacją taką jest konieczność sprawowania opieki nad dziećmi osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności; jeśli tak, to czy istotna jest ilość tychże dzieci i ich wiek, czy może wystarczy fakt zamieszkiwania osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności w innej miejscowości; w przypadku zaś odpowiedzi twierdzącej: czy istotna jest odległość od miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej? A może o braku faktycznej możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przesądza okoliczność kontynuowania nauki przez osobę uprawnioną do świadczenia w pierwszej kolejności? To tylko kilka przykładów sytuacji, które powodowałyby trudności w ustaleniu zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku przyjęcia przez NSA odmiennej uchwały; założyć można, że w praktyce byłoby ich znacznie więcej. Doprowadziłoby to do rozmycia kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a także przejścia do zasady uznaniowości organu w kwestii przyznawania tego rodzaju wsparcia, co wydaje się narażone na duże ryzyko błędu. Wskazać jednak należy, że ugruntowanie stanowiska, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom spokrewnionym w stopniu dalszym dopiero wówczas, gdy osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w stopniu bliższym legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może spowodować, że w niektórych stanach faktycznych osoby sprawujące opiekę nad krewnym i przez to niepodejmujące zatrudnienia lub rezygnujące z wykonywania pracy zarobkowej zostaną pozbawione dostępu do przedmiotowego instrumentu wsparcia. Sytuacja taka rodzi wątpliwości natury aksjologicznej, zwłaszcza w sytuacji gdy osoba spokrewniona w stopniu bliższym nie utrzymuje kontaktu z osobą wymagającą opieki, gdy przebywa poza granicami kraju, pozostaje nieznana czy też odbywa karę pozbawienia wolności. Niemniej, jak słusznie zauważył NSA, jego rolą w analizowanej sprawie nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania legislacyjnego, lecz dokonanie wykładni przepisów rodzących rozbieżności interpretacyjne, opierając się na zasadach wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, co też zostało prawidłowo uczynione przez skład orzekający i w ocenie autorki jako takie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem autorki również analiza przytoczonych przez NSA argumentów jednoznacznie przesądza o przyjęciu stanowiska, że podstawę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź też rezygnacji z nich w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wywód przeprowadzony przez skład orzekający jest wyczerpujący i wnikliwy. NSA nie poprzestał na zastosowaniu wykładni językowej analizowanych przepisów, lecz dokonał wykładni kompleksowej. Uchwycił przy tym kontekst systemowy wyznaczony zarówno przez ramy u.ś.r., k.r.o., jak i ustawę zasadniczą. Stosując wykładnię kompleksową przepisów, NSA miał jednak na względzie, że teoria prawa i orzecznictwo wskazują, iż odkodowując normę prawną z przepisu, należy w pierwszej kolejności posługiwać się wykładnią językową. Podważenie jej rezultatów i zastosowanie pozajęzykowych metod wykładni, które doprowadzą do przyjęcia odmiennego rozumienia tekstu prawnego, może być uzasadnione odwołaniem się do wartości konstytucyjnych^[36]. Analizowane przepisy zostały poddane przez skład orzekający tej próbie, przy czym jej wynik nie uzasadniał odejścia od znaczenia przepisów ustalonego pierwotnie za pomocą wykładni językowej. Skład orzekający miał bowiem na uwadze, że przyjęcie zasady wykładni ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej^[37]. Tym samym w dokonanej analizie skład orzekający postępował zgodnie z tendencją widoczną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego już od 2000 r.^[38], polegającą na kontynuowaniu wykładni mimo pozornej jednoznaczności językowej, aby dzięki przeprowadzeniu tego procesu wzmocnić rezultaty wykładni. Kontynuacja wykładni nie doprowadziła jednak do rezultatów sprzecznych ze znaczeniem tekstu prawnego odkodowanym za pomocą wykładni językowej. Stąd też w analizowanej sprawie niedopuszczalne było przyznanie pierwszeństwa rezultatowi uzyskanemu za pomocą wykładni funkcjonalnej, albowiem rezultat językowy nie naruszał założenia o racjonalności prawodawcy czy też o jego spójnym systemie wartości, co mogłoby uzasadniać dopuszczenie wykładni rozszerzającej w sytuacji ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego – zwracał na to uwagę przywoływany przez NSA Maciej Zieliński^[39].

Omawiana uchwała jest bardzo istotna z punktu widzenia ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osób, które nie są spokrewnione z osobą wymagającą opieki w stopniu bliższym niż inne żyjące osoby, które tej opieki z różnych względów nie sprawują. Komentowane orzeczenie wydane w składzie siedmiu sędziów NSA zawiera interpretację przepisów, która pozostaje wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających. Moc wiążąca rozpoczyna się od daty podjęcia uchwały^[40]. W piśmiennictwie zauważa się, że w stosunku do uchwał NSA podejmowanych w składzie 7 sędziów, a więc także w stosunku do przedmiotowej uchwały, można wskazać trzy obszary mocy obowiązującej. Pierwszy stanowi intelektualna moc wiążąca, wyrażająca się w sile przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu NSA, jak i autorytetu składu orzekającego; drugi to moc obowiązująca sensu stricto, zbliżona do mocy obowiązującej aktów ustawowych; trzeci zaś – zniechęcająca moc obowiązywania^[41] . Wyrażony w omawianej uchwale precedens wiąże sądy administracyjne w sprawach, w których zastosowanie znajdą przepisy art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skład orzekający, który zechce odstąpić od ustalonej niniejszą uchwałą interpretacji przepisów, może w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. wystąpić do NSA o wydanie uchwały odmiennej, która będzie wiążąca tylko w tej sprawie^[42].