Zasada lex retro non agit w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

Wprowadzenie

Zasada lex retro non agit to jedna z wielu ważnych zasad w systemie prawa, której znaczenie zdaje się być pomniejszane ze względu na partykularny interes. W swojej treści nie zawiera kryteriów oceny, wedle których dokonywana miałaby być kwalifikacja określonej sytuacji, niemniej wymaga weryfikacji konkretnej sytuacji, a w zasadzie jej zgodności, z innymi zasadami prawa. O zasadzie tej wydaje się, że społeczeństwo (w Polsce) dowiedziało się przy okazji aktywności grup społecznych nagłośnionych w mediach, będących odpowiedzią na działania rządzących. W niniejszym artykule celowo zostaną pominięte rozważania dotyczące pochodzenia tej zasady (w szczególności odwołując się do prawa rzymskiego)^[1]. Ewolucję tej zasady przedstawił w orzeczeniu z 1999 r. Trybunał Konstytucyjny^[2]. Warto odnotować, że w języku prawniczym w użyciu są różne warianty tej paremii łacińskiej, tj. zakaz wstecznego działania czy zakaz retroakcji^[3].

Podstawy konstytucyjne

Zasada lex retro non agit nie została wprost wyrażona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., lecz wywiedziona przez Trybunał Konstytucyjny z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, o której traktuje art. 2 Konstytucji RP^[4]. Sąd konstytucyjny podkreślił rolę zasady niedziałania prawa wstecz. W jednym z orzeczeń tenże orzekł, iż „zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez niego prawa. U podstaw tejże zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego”^[5]. Należy podkreślić, że przejawem bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki^[6]. Konstytucja RP tym samym nakłada na ustawodawcę obowiązek do kształtowania regulacji prawnych w taki sposób, który nie będzie powodował stanu niepewności. Słusznie skonstatował Trybunał Konstytucyjny, że „wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jego adresatom bezpieczeństwo prawne; umożliwiają im decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednym z kluczowych elementów tej zasady jest zagwarantowanie podmiotom prawa, że dotychczas obowiązujące prawo, na podstawie którego podejmowały działania, nie będzie arbitralnie zmieniane, bez zapewnienia im czasu na przygotowanie się do wprowadzonych zmian. Do komponentów zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zalicza się również zasada ochrony interesów w toku, służąca ochronie jednostki w zakresie przedsięwzięć podjętych przez nią na gruncie dotychczasowych przepisów. Chodzi tutaj o sytuacje, w których przepisy prawa wyznaczają zamknięty horyzont czasowy do realizowania jakichś przedsięwzięć, dane przedsięwzięcie ma charakter rozłożony w czasie, a adresat normy faktycznie rozpoczął jego realizację pod rządami obowiązywania dawnego prawa. Powinnością ustawodawcy – ze względu na ochronę interesów w toku – jest ustanowienie przepisów, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania bądź stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej”^[7]. I dalej tenże stwierdza, iż „zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa może być rozpatrywana w dwóch ujęciach. Pierwsze dotyczy sytuacji prawnej jednostki. Każda zmiana dotychczasowych uregulowań uznawana jest w tym aspekcie za ponowne określenie „reguł gry” i bardzo często – szczególnie gdy dotyczy ciężarów publicznych – wywołuje niepokój u adresatów norm. Wskazują oni, że działania ustawodawcy mające negatywny wpływ na ich sytuację prawną naruszają ich zaufanie do państwa. Chodzi tu przy tym o ten aspekt wspomnianej zasady, który ma wymiar indywidualny. W nieco szerszym ujęciu zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa musi być odczytywana przez pryzmat zadań państwa związanych m.in. z kształtowaniem systemu emerytalnego. Przejawem poszanowania tej zasady może być wówczas oczekiwanie podejmowania koniecznych działań korygujących dysfunkcjonalne rozwiązania. W tak rozumianej skali ustawodawca wręcz nie może powstrzymywać się od zastosowania rozwiązań, które stanowić będą odpowiedź na zmieniające się warunki. Wprowadzanie niezbędnych modyfikacji może być wówczas ocenione jako niezbędne właśnie z uwagi na to, aby obywatele mogli utrzymać zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa”^[8].

Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny traktuje zasadę lex retro non agit jako podstawę porządku prawnego. Zachowanie owej zasady w procesie stanowienia prawa wpływa na kształtowanie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Słuszne zatem jest ustalenie, do kogo kierowana jest zasada niedziałania prawa wstecz. W tym temacie zajął również stanowisko Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z wyrokiem tegoż, „wyrażony w niej zakaz [zasada niedziałania prawa wstecz – wtrącenie M.L.] jest nie tylko do organów sprawujących władzę ustawodawczą, ale i do Trybunału Konstytucyjnego, który w roli »negatywnego ustawodawcy« ma kompetencję do pozbawienia całości lub części aktu normatywnego mocy obowiązującej, a tym samym do spowodowania zmiany stanu prawnego, której konsekwencją jest nie tylko zakaz stosowania przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, ale i możliwość ponownego rozpatrzenia zakończonych już spraw. (…) Trybunał Konstytucyjny musi ocenić także oddziaływanie wyroku, stwierdzającego niezgodność kwestionowanych przepisów z konstytucją, na skutki prawne, które przed ogłoszeniem tego wyroku w Dzienniku Ustaw zostały ukształtowane przez wyrażone w tych przepisach normy prawne”^[9].

O istotności omawianej zasady przesądza wreszcie jednoznaczne jej pojmowanie w orzecznictwie i co do zasady w doktrynie. Wymaga jednak podkreślenia, że owa zasada znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy zostały wprowadzone zmiany w przepisach obowiązującego prawa. Traktując ogólnie, zasada lex retro non agit wymaga, by nie było stanowione prawo, które nakazuje stosowanie nowych norm do zdarzeń, które wydarzyły się przed ich wejściem w życie. W jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że treścią owej zasady jest „zakaz działania wstecz przepisom prawnym kształtującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli to prowadzi, lub może prowadzić, do pogorszenia ich sytuacji prawnej w stosunku do stanu poprzedniego”^[10]. Istotę tej zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że nowo stanowione normy prawne mają zastosowanie do zdarzeń przyszłych. Nie należy stosować tychże do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości i zakończyły się przed ich wejściem w życie. Jednakże warto wskazać, że niedopuszczalne jest stawianie znaku równości pomiędzy zmianami retroaktywnymi a dozwoloną retrospektywnością (retroaktywność pozorna). Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń przypomniał wypracowany wzorzec, zgodnie z którym „retroaktywność należy odróżnić od retrospektywności, polegającej na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (…). W wypadku retrospektywności nowo ustanowione normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość”^[11]. Traktując w odmienny sposób o powyższym, w istotny sposób doszłoby do ograniczenia swobody władzy ustawodawczej w procesie kształtowania treści obowiązującego prawa, a tym samym w dostosowywaniu tegoż do zmian społecznych^[12].

(Nie)bezwzględność stosowania zasady

Podczas omawiania zasad obowiązujących w systemie prawa często można spotkać się ze stwierdzeniem, iż nie mają one charakteru absolutnego^[13]. Podobnie jest w przypadku zasady lex retro non agit. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślał, że zasada ta nie jest bezwzględna i są możliwe od niej odstępstwa. Mowa tu jedynie o wyjątkowych sytuacjach, za którymi przemawia inna zasada konstytucyjna^[14]. Sąd konstytucyjny podkreślał, że „zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego, jednak nie może mieć zastosowania do przepisów, które pozwalają organom władzy publicznej (…) na ingerencję w konstytucyjne wolności i prawa jednostki”^[15]. Z kolei w innym judykacie sąd podjął próbę wskazania okoliczności dopuszczających odstępstwo od owej zasady. Zgodnie z nim, „zasada nieretroaktywności prawa (…) w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być naruszona (…) jednak (…) jej złamanie możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a przemawiać za tym musi inna zasada prawnokonstytucyjna. (…) »szczególne okoliczności« winny być rozumiane jako »sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP« (…) odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest zwłaszcza wtedy, gdy »jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji« (…) a także »jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa«”^[16].

Traktując o odstępstwach w stosowaniu zasady lex retro non agit konieczne jest spełnienie warunków wskazanych przez sąd konstytucyjny, jak również uwzględnienie wymogów wynikających z aktów prawnych. Mowa tu przede wszystkim o rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej^[17], które nakazuje identyfikowanie przepisów nadających moc wsteczną w sposób jednoznaczny, tak aby intencja ustawodawcy nie budziła wątpliwości w drodze ustawy oraz nadanie przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną, określone brzmienie według zaproponowanego wzoru^[18]. Nadto ustawodawca wprost wskazał, że aktowi prawnemu moc wsteczna może być nadana jedynie wówczas, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie^[19]. W kwestii ostatniego wymienionego wymogu, Trybunał Konstytucyjny określił katalog zasad, po spełnieniu których tylko wyjątkowo przepisy działające wstecz mogą zostać uznane za zgodne z klauzulą demokratycznego państwa prawnego. Należą do nich:

1) przepisy, które nie są przepisami prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu^[20],

2) są rangi ustawy,

3) wprowadzenie tych przepisów jest konieczne do realizacji lub ochrony innych, ważniejszych, konkretnych wartości konstytucyjnych,

4) została zachowana zasada proporcjonalności^[21], tj. argumenty konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością,

5) dochodzi do poprawienia sytuacji prawnej niektórych adresatów normy prawnej i nie powodują ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów danej normy prawnej,

 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz^[22].

Konkluzją powyższych rozważań jest stanowisko sądu konstytucyjnego, zgodnie z którym „w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność odstępstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zależy od wagi wartości konstytucyjnych, które badana regulacja prawna ma chronić”^[23].

Praktyka stosowania zasady

Przywołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w oczywisty sposób potwierdzają, iż dochowanie stosowania zasady lex retro non agit budzi wątpliwości. Jak zostało wspomniane na wstępie, wydaje się, iż owa zasada zyskała rozgłos w społeczeństwie dzięki nagłośnieniu próby zmian przepisów, podyktowanych partykularnym interesem. W 2018 r., kiedy powrócił do dyskursu temat ograniczenia kadencyjności mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na etapie przygotowywania propozycji zmian przepisów prawa były zgłaszane postulaty ograniczenia biernego prawa wyborczego kandydatów na urząd wójta poprzez uwzględnienie zakończonej już kadencji^[24]. Powyższe spotkało się z powszechną negacją, jednakże nie zabrakło również głosów poparcia dla tego konceptu. W konsekwencji zrezygnowano z postulowanych zmian, niemniej próba przyjęcia przepisów o takiej treści zrodziła obawy o poszanowanie klauzuli demokratycznego państwa prawnego w procesie stanowienia obowiązującego prawa^[25].

Zakończenie

Imperatyw niedziałania prawa wstecz jest istotnym elementem demokratycznego państwa prawnego. Rola owej zasady w prawidłowym funkcjonowaniu państwa prawnego została podkreślona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, pomimo nieujęcia wprost tejże w ustawie zasadniczej. Stosowanie jej w procesie stanowienia prawa odgrywa istotną rolę w budowaniu społeczeństwa posiadającego zaufanie do państwa i stanowionego prawa. Zakaz retroaktywności chroni prawa i wolności jednostek przed nieuprawnioną ingerencją w tę sferę. Konieczne jest podkreślenie, że zasada lex retro non agti jest sine qua non zapewnienia pewności prawa. Mimo to nie jest jedynym czynnikiem mającym wpływ na zgodne z wypracowanymi zasadami funkcjonowanie systemu prawa. Istota tego sprowadza się do kultury prawnej, która zdaje się w ostatnich czasach być pomijana.